山东省日照市人民政府


日照市散装水泥发展应用管理办法


（2011年10月13日日政发〔2011〕38号发布　根据2012年8月10日日照市人民政府令第75号《日照市人民政府关于修改和废止〈日照市统一企业职工基本养老保险制度实施办法〉等8件市政府规范性文件的决定》修订）



第一条 为推动散装水泥的发展和应用，促进循环经济发展，节约资源和能源，保护和改善环境，提高经济和社会效益，根据《散装水泥管理办法》、《山东省促进散装水泥发展规定》及有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事水泥、预拌混凝土和预拌砂浆生产、经营、运输、使用和管理的单位和个人，应当遵守本办法。
第三条 本办法所称散装水泥，是指不用包装，直接通过专用设备出厂、运输、储存和使用的水泥。
本办法所称预拌混凝土，是指由水泥、集料、水以及所需的外加剂和掺合料等，在搅拌站按一定比例计量、拌制后，通过专用设备运输、使用的拌合物。
本办法所称预拌砂浆，是指由水泥、砂以及所需的外加剂和掺合料等，在搅拌站按一定比例计量、拌制后，通过专用设备运输、使用的拌合物。预拌砂浆包括干混砂浆和湿拌砂浆。
第四条　各级人民政府应当加强对发展散装水泥工作的领导，将其纳入当地国民经济和社会发展规划，并制定相应的工作目标和措施，促进散装水泥的发展。
第五条　各级人民政府经济和信息化部门是本行政区域的散装水泥行政主管部门，负责本行政区域内散装水泥的监督管理工作。
散装水泥行政主管部门所属的散装水泥管理机构承担散装水泥管理的具体工作，其工作经费列入同级财政预算。
发展改革、公安、财政、交通运输、住房城乡规划建设、审计、环保、统计等有关部门，应当按照职责分工，做好发展散装水泥的相关工作。
建材等行业协会应当加强行业自律，规范行业行为，为会员提供信息、技术、培训等服务，依法维护会员和行业的合法权益。
第六条 散装水泥行政主管部门应当根据当地国民经济和社会发展规划，会同发展改革、住房城乡规划建设、环保等行政主管部门，编制本行政区域内散装水泥的发展规划和年度计划，并由散装水泥管理机构组织实施。
散装水泥管理机构应当为散装水泥的生产、经营和使用提供信息咨询、业务培训等服务，推广应用新技术、新工艺、新产品。
第七条 各级人民政府及其有关部门应当支持、引导散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆现代物流体系建设，发展第三方物流，提高物流的社会化、专业化水平。
第八条 新建、扩建和改建水泥生产企业（包括粉磨站和配制厂，下同），应当按散装比例70％以上发放能力的要求进行设计和同步建设，按期投入使用。
已建成的水泥生产企业应当通过技术改造、增加设施设备等方式，逐步提高散装水泥发放能力，并达到70%的要求。
第九条 鼓励发展预拌混凝土和预拌砂浆。
市散装水泥管理机构应当根据散装水泥发展规划，按照以市场为导向、总量控制的原则进行布局设点，编制预拌混凝土、预拌砂浆企业建设发展规划。
新建、扩建和改建预拌混凝土、预拌砂浆项目，应当符合散装水泥发展规划。
对于符合规划的预拌混凝土和预拌砂浆项目，有关部门应当在用地、资金等方面给予支持。
第十条 水泥生产企业以及预拌混凝土、预拌砂浆和水泥制品生产企业，应当建立健全质量管理体系，保证散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆和水泥制品的质量符合国家规定的标准。
预拌混凝土、预拌砂浆和水泥制品生产企业应当全部使用散装水泥。
第十一条 市规划区、县人民政府所在地的镇规划区以及国家和省批准的开发区范围内，限期禁止建设工程现场搅拌混凝土、砂浆。
市、区县散装水泥行政主管部门应当会同有关部门，按照国家和省有关规定，结合本地预拌混凝土、预拌砂浆发展的实际情况，提出或者调整禁止现场搅拌混凝土、砂浆区域和建设工程规模以及起始日期，报本级人民政府批准后实施，并向社会公告。
禁止现场搅拌混凝土、砂浆区域外的交通、能源、水利、港口等建设工程以及其他政府投资的建设工程，具备条件的，应当使用预拌混凝土和预拌砂浆。
第十二条 散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆的运输应当使用专用车辆，并保持车况良好、车貌整洁，并采取必要的防洒漏措施。
装载散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆的专用车辆和混凝土泵车需要进入城市市区的，应当凭当地散装水泥管理机构开具的证明，事先到当地公安机关交通管理部门办理特定时间和路线行驶的通行手续，公安机关交通管理部门应当及时办理。
装载预拌混凝土、湿拌砂浆的专用车辆和混凝土泵车发生交通违法行为的，公安机关交通管理部门应当及时从快处理，处理时间需要1小时以上的，应当先予记录放行，待卸载后再行处理。
第十三条 从事水泥、预拌混凝土、预拌砂浆和水泥制品生产、经营、运输的单位和个人，应当采取有效措施，确保生产、运输、储存等设施设备以及生产经营场所符合国家有关安全生产和环境保护的要求。
第十四条 水泥、预拌混凝土、预拌砂浆和水泥制品生产企业，应当按照统计法律、法规和统计制度的规定，真实、准确、完整、及时地向散装水泥管理机构提供散装水泥生产和使用统计数据，不得虚报、瞒报和拒报。
第十五条 各级人民政府及其有关部门应当在农村规划建设散装水泥销售网点，建立健全散装水泥配送和服务体系，并鼓励农村居民使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆。
第十六条　水泥生产企业和使用单位应当按照规定缴纳散装水泥专项资金。
散装水泥专项资金由散装水泥管理机构负责征收，散装水泥管理机构也可以委托其他部门、单位代征，代征手续费按实际代征缴入国库数额的2‰计提。
第十七条 水泥生产企业销售袋装（包括纸袋、复膜塑编袋、复合袋等）水泥的，应当按照每吨1元的标准缴纳散装水泥专项资金，使用袋装水泥的单位，按照每吨3元的标准缴纳散装水泥专项资金。
第十八条 年设计生产能力100万吨以上的水泥生产企业散装水泥专项资金由市散装水泥管理机构负责征收，年设计生产能力达不到100万吨的水泥生产企业散装水泥专项资金由区县散装水泥管理机构负责征收。
道路、桥梁、水利等工程应当缴纳的散装水泥专项资金由市散装水泥管理机构征收，水泥制品生产企业应当缴纳的散装水泥专项资金由区县散装水泥管理机构征收，工业民用建筑工程、市政建设工程应当缴纳的散装水泥专项资金由建设工程施工许可机关的同级散装水泥管理机构征收。
未设县级散装水泥管理机构的，由市散装水泥管理机构负责征收。
第十九条 散装水泥管理机构应当在当地行政审批服务中心设立窗口，在建设单位办理开工报告或者施工许可证前，按照规定预征散装水泥专项资金。
工业民用建筑工程按工程建筑面积每平方米预缴2元，不能用建筑面积计算的道路、桥梁、水利、市政等工程，按工程建设概算水泥用量，每吨预缴3元。
自工程竣工之日起30日内，缴款单位凭有关部门批准的工程决算以及购进袋装水泥原始凭证、预缴专项资金凭证等资料，按照袋装水泥实际使用量每吨3元的标准，到原预收单位办理散装水泥专项资金清算手续，实行多退少补。
预征的散装水泥专项资金，具体的清算程序和清算方式，由市经济和信息化部门会同财政、住房城乡规划建设部门制定。
第二十条 任何单位和个人不得违反国家规定，擅自减免或者批准缓缴散装水泥专项资金，不得改变散装水泥专项资金征收对象或者提高征收标准。
散装水泥专项资金属于政府性基金，应当专项用于发展散装水泥事业，任何单位和个人不得截留、坐支、平调或者挪用。
第二十一条 违反本办法，建设单位在禁止现场搅拌混凝土、砂浆的区域内现场搅拌混凝土、砂浆的，由住房城乡规划建设行政主管部门依据《山东省促进散装水泥发展规定》，责令限期改正；逾期不改正的，处１万元以上３万元以下的罚款。
第二十二条 违反本办法，水泥、预拌混凝土、预拌砂浆和水泥制品生产企业虚报、瞒报或者拒报散装水泥生产和使用统计数据的，由散装水泥行政主管部门依据《山东省促进散装水泥发展规定》责令限期改正；逾期不改正的，处2000元以上１万元以下的罚款。
第二十三条 违反本办法，水泥生产企业和使用单位未及时、足额缴纳散装水泥专项资金的，由散装水泥行政主管部门责令限期缴纳。拒不缴纳的，依法申请人民法院强制执行。
第二十四条 违反本办法，擅自减免或者批准缓缴散装水泥专项资金，改变散装水泥专项资金征收对象或者提高征收标准，或者截留、坐支、平调、挪用散装水泥专项资金的，由财政部门或者散装水泥行政主管部门责令限期改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 经济和信息化行政主管部门可以委托其所属的散装水泥管理机构依法查处违反本办法的行为。
第二十六条 政府及其有关部门的工作人员在散装水泥监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分; 构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条　日照经济技术开发区按照区县进行管理，山海天旅游度假区由市经济和信息化行政主管部门及其所属的散装水泥管理机构直接管理。
第二十八条 本办法自2011年12月1日起施行，有效期五年。

不动产即土地、房屋、林木等土地附着物。根据现行有关法律、法规的规定，对不动产登记主要有不动产所在地的县级以上人民政府的相关不动产登记机构负责。涉及的部门主要有土地管理部门、房产管理部门、农业主管部门、林业主管部门、海洋行政主管部门、地质矿产主管部门等等。房屋权属登记属不动产登记行政行为之一，根据《城镇房屋权属登记管理办法》规定，房屋权属登记分为五项，即：总登记、初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记。2007年10月1日施行的《物权法》又增加了下列五项房屋权属登记：注销登记、在建工程抵押登记、登记机关自我纠错、异议登记、预告登记。房屋所有权登记属房屋权属登记，其外延比房屋权属登记小。房屋所有权登记有初始登记、转移登记、变更登记、注销登记、登记机关自我纠错等。目前大多数城市的地方性法律、法规规定房屋权属登记属房产管理部门职责。因城市房屋所有权登记与广大市民生活息息相关，目前行政管理相对人因对房屋所有权登记不服提起诉讼的案件较多。下面笔者就法院对房屋所有权登记具体行政行为的合法性审查及应注意的问题作以下粗浅认识，以求抛砖引玉。
一、我国城市房屋所有权登记制度现状
房屋所有权登记制度属不动产物权登记制度的一部分，有关不动产物权登记制度，现国际上主要盛行三种登记制度，一是契据登记制度，源于法国，又称法国登记制度。它的理论基础是登记对抗主义，该制度的特点是：（1）登记为不动产权利变动对抗第三人的要件：（2）登记采取形式审查；（3）登记没有公信力；（4）以权利人为登记编排顺序；（5）登记物权的变动情况。二是权利登记制度，源于德国，又称德国登记制度。它的理论基础是成立要件主义或称登记生效主义，该制度的特点是：（1）在当事人合意的基础上的登记才发生不动产权利变动效力；（2）对登记申请进行实质审查；（3）登记具有公信力：（4）以不动产为登记编排顺序：（5）登记只记载不动产的现状态，而不记载变动状态。三是托伦斯登记制度，为澳大利亚托伦斯爵士所创，它的理论基础是地卷交付主义，该制度的特点是（1）由政府进行一次总清理，将土地按照自然区域做成土地登记薄，然后将土地的权利对号入座。（2）采取当事人申请登记制度。；（3）已登记的不动产的转移和变更，未经登记，不发生效力；（4）对登记申请进行实质审查。我国现行的不动产登记制度不等同于上述任何一种登记制度，其吸收了上述三种制度的因素。我国城市房屋在经历了1987年房屋普查后，其登记制度也有一个逐步完善的过程，主要法规、规章的规定有城建部1987年4月21日发布的《城镇房屋所有权登记暂行办法》，该法第八条规定，登记发证须“符合有关法律和政策，证件齐全，手续完备”。建设部1994年4月1日发布施行的《城市公有房屋管理规定》，该法第十一条规定，“新建、改建和扩建的房屋，应当提交立项、规划、用地和建设等部门的批准文件和证件”，才能登记发证。现行的主要有建设部1997年10月27日发布的《城市房屋权属登记管理办法》和2007年10月1日施行的《物权法》。《物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记不发生效力，但有法律规定的除外。”从上述规定可以看出，我国不动产物权一般实行登记制度，其它不动产主要有下列特殊情况可以不登记，1、依法属于国家所有的自然资源；2、物权的设立、变更、转让和消灭的一些特殊情况，非依法律行为而发生的物权变动情形：第一，因人民法院、仲裁委员会的法律文书，人民政府征收决定等，导致物权设立、变更、转让或消灭的，自法律文书生效或人民政府征收决定等行为生效时发生效力。第二，因继承或受遗赠取得物权的，自继承或受遗赠开始时发生效力。第三，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立和消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。在我国不同的不动产有不同的具体登记制度，有关城市房屋所有权登记制度主线为：城市房屋所有权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，不登记的，不受保护。城市房屋所有权在实行登记时，登记机关在将不动产权利记载于登记薄的同时，发给不动产权利人权属证书，登记是房屋权属公示的一种方式和制度，发证则是在登记的同时，登记机关发给权利人权利凭证，这种权利凭证不能流通，房屋所有权转移不以当事人交付权利证书为准，登记的法律效力来自于登记机关登记簿，《物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”故如果权利证书与登记簿不一致时，应当以登记簿记载为准。《物权法》第十一条规定：当事人申请登记，应当根据不同的登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。该法第十二条对登记应该履行的职责规定的比较原则，具体对登记审查应采用何种方式没有作规定，也没有界定什么是实质审查，什么是形式审查，笔者认为，该条规定本意是因登记机构各自的职权范围不同，是为了使登记机构在各自的职权范围内，充分履行职责，尽可能保证如实、准确、及时登记不动产物权有关事项，避免登记错误。《城镇房屋权属登记管理办法》第十条、第十七条、第二十七条的规定，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。权属清楚、产权来源材料齐全的，方可核准登记，并颁发房屋权属证书。根据上述法律、法规的规定，登记机关负有保障交易安全的职责，其对登记手续和材料审核的范围，不仅包括权利人提供的登记手续和材料是否齐备等形式审查，还应包括房屋登记材料的真实性、权属是否清楚等实质审查。综上，我国现行城市房屋所有权登记制度具有如下特点，（1）实行的是当事人申请制度；（2）对登记申请材料进行实质审查；（3）登记具有公信力；（4）已登记的房屋的转移和变更，未经登记，不发生效力。
二、法院审查城市房屋所有权登记具体行政行为合法性应注意的问题
城市房屋所有权登记具体行政行为的合法性是由其认定事实的主要证据是否确实、充分，适用法律、法规是否正确，是否符合行政程序，有无超越职权、滥用职权等方面的问题构成。房屋登记机关工作人员在作出房屋所有权行政登记行为时必须做到主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。故法院应从以下四个方面审查城市房屋所有权登记具体行政行为的合法性，一是审查作出房屋所有权登记的机关是否有作出房屋所有权登记行为法定职权，即对其是否存在超越职权进行审查。我国《行政诉讼法》给超越职权的定义是行政机关及其工作人员在执行职务中，行使了法律没有授予的职权或超越法律授予其职权范围的行为。法院审查房屋所有权登记行为的机关是否有作出房屋权属行政登记行为职权时，主要是通过审查登记机构向法庭提供的证据材料，同时根据原告或第三人提供的证据材料以及法院收集到的证据材料，来判断行政机关是否具有作出被诉具体行政行为的职权。行政登记行为的行政管理职权是由法律、法规及规章规定确定的，审查这一问题时主要是通过审查法律规范来判断登记机构是否有作出被诉具体行政行为的职权。就现在法院受理的房屋行政登记案件情况看，当事人对登记机关的法定职权极少发生争议，笔者在此不作详谈。二是审查作出房屋所有权登记行为程序是否合法。法定行政程序就是已被法律规范形式所确认和规范了的行政管理方式、步骤、顺序和时限。行政程序的主要制度有告之、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、行政救济等。《城市房屋权属登记管理办法》规定房屋所有权登记程序并不复杂，一般不涉及告之、听证等程序，其主要为：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。审查房屋行政登记行为是否存在违反法定程序的问题，既是一个事实问题，也存在一个法律问题，所谓事实问题即是行政机关实施具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限。所谓法律问题，行政机关作出具体行政行为程序是否违反法律、法规、规章及其它规范性文件有关程序问题的规定。在诉讼过程中，当事人就程序上的事实问题发生争议是经常发生的，程序上的事实问题由法院通过审查证据来认定。 三是审查作出房屋行政登记行为事实证据是否确实、充分。关于法定职权、程序、事实这几个方面是否合法均存在一个有无证据证实的问题。笔者在这谈到的主要是具体行政行为认定事实的证据。如果房屋所有权登记行为认定的事实主要证据不足，也意味着该登记行为缺乏事实基础，即违反了我国《宪法》“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，属违法行政行为，依法必须撤销或确认无效、违法。在诉讼过程中，当事人就事实主要证据是否确实、充分发生争议是最多的，审判人员如何认定房屋所有权登记行为认定的事实主要证据确实、充分是一个值得探讨的问题。四是审查作出房屋行政登记行为适用法律、法规是否正确。适用法律和认定的事实是不可分割的，关于当事人对适用法律是否准确的争议，主要有两种情况（一）当事人对房屋所有权登记行为认定的事实有争议，对适用法律存在争议；（二）当事人对房屋所有权登记行为认定的事实没有争议，仅对适用法律存在争议。审判机关判断作出房屋行政登记行为适用法律、法规是否正确时，主要从以下几个方面审查具体行政行为的法律依据， (1) 职权来源的依据即有作出房屋所有权登记行为法定职权依据（确保有主体资格）；(2) 房屋所有权登记行为实际操作程序和法定程序的相关规定； (3)法律规范设定或禁止该登记行为的具体条款。(4) 作出房屋所有权登记行为相应的其它法律依据。
三、房屋登记机关对申请人提交的申请材料怎样进行审查，审查到什么程度。
根据我国城市房屋所有权登记制度的特点，对登记申请材料应该进行实质审查。怎样进行实质性审查，审查到什么程度是一个值得探讨的问题。笔者认为，登记机构作出房屋登记，对申请人提供的材料进行审查，应以尽“合理注意义务”，确保登记内容的真实性为限，登记机构对登记手续和材料进行审查，主要包括四个方面。一是，审查登记手续、提供的材料等是否合法、齐全。例，法律、法规、规章及规范性文件要求提供原件的，登记机关应要求申请登记人员提供原件。建设部２００１年８月２９日《城市房地产权属档案管理办法》第十条规定：归档的有关房地产权属的材料，应当是原件；原件已存城市建设档案馆或者经房地产管理部门批准决定的，可以是复印、复制件。复印、复制件应当由经办人与原件校对、签章，并注明校对日期及原件的存放处。该规定中所指的归档的有关房地产权属的材料是申请人提供的，根据上述法律、法规、规章的规定，申请人申请房屋登记提交有关房地产权属的材料应该是原件，原件已存城市建设档案馆或者经房地产管理部门批准决定的，可以是复印、复制件。复印、复制件应当由经办人与原件校对、签章，并注明校对日期及原件的存放处。在行政诉讼过程中，如果被告所举证据，房地产权属材料不能提供原件，复印、复制件，又无经办人与原件校对、签章，没有注明校对日期及原件的存放处。法院应该认定该证据不符合相关法律规定的形式要件，被告在作出被诉行政行为时，未尽到形式审查义务。二是，审查登记手续和材料的主要内容的真实性。登记机关怎样审查登记手续和材料内容的真实性，需要在实际工作中不断总结经验，逐步完善。笔者认为，登记手续和材料的主要内容的真实性，靠有证明力的证据证明。《物权法》第十二条第二款即规定了登记机构应该履行对申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看的职责。根据该条规定，对登记手续和材料的主要内容的真实性审查，如果申请人没有提供有证明力的证据的，应该要求申请人员提供有证明力的证据印证。例如，如果申请人员称某企业终止，申请将其房屋转移到第三人名下。这就涉及某企业是否终止真实性判断，某企业是否终止最有证明力的证据应该是某企业工商登记机关的证据材料，登记机关应要求申请人员提供工商部门的有关证据证明某企业终止，如果登记机构仅凭申请人员提交某企业内部材料就认定某企业终止，不符合《物权法》第十二条第二款的规定，对材料的真实性没有尽到应尽的“合理注意义务”。三是，对申请人员提供的材料存在的疑点，应予以核实。《物权法》第十二条第一款第(四)项规定了登记机构应该履行就登记事项询问申请人的职责。笔者认为，需要询问申请人的情况很多，其中包括对申请人员提供的材料存在的疑点调查、核实等情况。如果登记机构对申请人提供的登记材料疑点没有进行核实。就作出了被诉具体行政行为，登记机构没有尽到应尽的“合理注意义务”。关于登记机构对申请人员提供的材料公章印鉴的真假，是需要鉴定才能得出结论的，笔者认为，登记机关是没有能力做到的，如果每次登记都去鉴定，不符合行政权的效率性。故笔者认为，对公章印鉴的真实性审查，在无人提出异义的情况下，一般不需要进行鉴定。《物权法》第二十一条规定“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”如果是申请人提供的材料公章印鉴是虚假的，最终承担赔偿责任的是提供虚假材料的人。国家赔偿责任是过错责任，如果登记机关没有过错，则不应该承担赔偿责任。
房屋所有权登记行具体行政行为的合法性审查还需要不断通过审判实践来完善。在此笔者只作初略探讨，仅供参考。



参考文献：《行政办案手册》 法律出版社出版，2004年第3版。
王振清主编、吉罗洪副主编：《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年9月第1版。
胡康生主编：《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社。
王达撰写：《物权法对行政审判的影响》
王达著：《中国拆迁法律理论与实务》，中国财经经济出版社




撰写人：湖北省宜昌市西陵区人民法院向建军 章富翠
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