福建省厦门市人民政府


厦门市人民政府关于颁发《厦门市鼓励外商投资公路桥梁及其附属设施暂行办法》的通知
厦门市人民政府



各县、区人民政府，市直各委、办、局：
《厦门市鼓励外商投资公路桥梁及其附属设施暂行办法》，已经市政府常务会议通过，现予颁发，请认真执行。

附：厦门市鼓励外商投资公路桥梁及附属设施暂行办法
第一条 为了利用外资加快厦门市路桥及附属设施的建设，提高公路桥梁管理水平，根据有关法律、法规及政策，结合厦门市的具体情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于外国、香港、澳门、台湾地区的公司、企业、其他经济组织或个人（以下简称外商）在厦门市投资建设和经营路桥及附属设施。
第三条 外商在厦门投资建设路桥及附属设施可采用中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业（以下统称外商投资路桥企业）或法律、法规允许的其它形式。
第四条 投资总额在一亿美元以上的，注册资本与投资总额的比例经批准，可以适当低于现行规定。
第五条 外商投资建设路桥及附属设施的标准执行中华人民共和国交通部颁发的有关路桥技术标准和设计规范，也可参照先进国家的路桥技术标准。工程设计可以由外国设计单位承担，但应有中国设计单位参加并参与设计。
第六条 外商投资建设路桥项目的施工，可按照国际惯例进行招标，也可在合同中确定施工单位。
第七条 外商投资路桥企业在工程竣工验收合格后方可收取车辆通行费。收费标准可参照当地已建成的同类路桥的收费标准自行拟订，报厦门市人民政府批准后实施。
第八条 外商投资路桥企业在经营期内，应按照中华人民共和国有关路桥养护的规范，对所经营的路桥养护的规范，对经营的路桥进行有效的养护，保持相应的服务水平。
第九条 外商投入路桥建设资金在一千万美元（含一千万美元）以上的，外商投资路桥企业除建设经营路桥及附属设施外，可申请经营路桥沿线或指定域内的房地产开发、客货运输、仓储、广告、商业、饮食服务业及其他与路桥及附属设施建设有关的业务。
第十条 外商投资路桥企业，经有关部门批准，可在国内外发行债券、股票筹集路桥建设资金；在境外所筹资金必须用于境内路桥建设项目。
第十一条 外商投资路桥企业经营期在十五年以上的，从获利年度起，其所得税第一年至第五年免征，第六年至第十年减半征收。若将经营公路沿线或指定区域内的土地开发、房产开发、客货运输、仓储广告、饮食服务业及其他与路桥及附属设施建设有关的业务所得利润再用于路桥建
设投资时，可退还再投资部分已缴纳所得税款的40％。经投资者申请，税务机关批准，可全部退还再投资部分已缴纳所得税款。
第十二条 外商投资路桥项目，在投资总额以及经批准追加的投资额内进口建设、养护的机械设备以及国内不能满足技术性能要求和保证供应的材料等，可以免征关税和代征税。建设施工单位所进口的施工机具，在建设期内由海关监管。
第十三条 外商投资路桥企业的经营期限（含建设期和经营期）一般不超过三十年；经营期内不能收回全部投资，投资各方同意延长经营期限的，经原审批机关核准，其经营期限可延长至五十年。
第十四条 本办法由厦门市交通局负责解释。
第十五条 本办法自一九九四年十一月一日起施行。



1994年9月30日
论抽象行政行为纳入行政复议的范围

马怀德
内容提要
抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。
关键词 抽象行政行为 行政复议 监督 范围
对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题，从1990年起草《行政复议条例》起，就有人主
张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识的不统一等原因，最终未能如愿。7年过去了，随着修改《行政复议条例》工作逐步展开，抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，抽象行政行为究竟指什么？包括哪些表现形式？在目前监督体制下，有无必要将其纳入复议范围，能否找到相应法律依据？一旦纳入之后，又将面临哪些问题等等，均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析，以期引起讨论。

一、抽象行政行为的概念及范围界定


抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，而且对未来生效，但对相对
人不能反复适用，不具备第三个条件，因此，收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。

二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径


根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议条例（草案）〉的说明》给予了权威性解释："对抽象行政行为和内部行政行为的监督，同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样，现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"②在当时看来，尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益，但解决这一问题已有其他途径，无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢？
（一）人大和上级行政机关的监督

从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（二）备案审查、法规清理和诉讼监督

从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
（三）行政复议机关审查具体行政行为的时的间接监督

根据我国《行政复议条例》第43条的规定，复议机关在审查具体行政行为的合法性时，如果发现具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权在其职权范围内予以撤销或者改变。复议机关无权处理的，向其上级机关报告，上级机关无权处理的，提请有权机关依法处理。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是
在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。

三、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性


如前所述，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能申请复议，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是，理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声再度高涨。③概括起来，将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面：
（一）抽象行政行为本身性质的需要

我国《行政复议条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能申请复议。很显然，这在逻辑上是说不通的，对相对人也不公允。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
（二）改变抽象行政行为违法现状的需要

由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
（三）上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要

我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系，监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系，却未能解决对抽象行政行为的监督，这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看，完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。

四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性

（一）现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据