吉林省白城市人民政府


白城市人民政府关于印发白城市地名管理办法的通知


各县(市、区)人民政府、开发区(园区)管委会,市政府各委办局、各直属机构:

　　现将《白城市地名管理办法》印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

　　 二○一一年八月十五日



　　白城市地名管理办法

　　第一条　为加强对地名的管理,实现地名管理的标准化和规范化,以适应现代城市管理和经济社会发展需要,根据《国务院地名管理条例》、《民政部地名管理条例实施细则》、《吉林省地名管理规定》等相关法律、法规、规章的规定,结合我市实际,制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本市行政区域内地名的命名、更名、使用、地名标志的设置、地名档案管理以及与之相关的管理活动。

　　第三条　本办法所称的地名包括:

(一)市及市以下行政区划名称;

(二)各开发区、居民小区、自然村(屯)、农林牧渔场等居民点名称和街路、胡同、广场、大厦、楼群(含楼、门、单元、户牌号码)等名称;

(三)山、河、湖、沟、湾、滩、泡、平原、草原、丘陵等自然地理实体名称;

(四)具有地名意义的铁路、公路、隧道、桥梁、涵洞、渡口、航道、水库、闸坝等构筑物、建筑物名称;

(五)专业部门使用的具有地名意义的站、港、场名称以及风景区、游览区、自然保护区、古遗址、名胜古迹、公园、纪念地等名称。

　　第四条　市、县(市、区)民政部门是本行政区域地名管理的行政主管部门。其主要职责是:

(一)贯彻执行地名管理的法律、法规、规章,制定本行政区域地名规划;

(二)审核、承办地名的命名、更名事宜;

(三)推行、监督标准地名、译名的使用;

(四)指导、协调本行政区域同级专业主管部门的地名管理工作;

(五)编制地名标志计划,设计制作、安装地名标志,检查、监督、管理地名标志的使用;

(六)定期普查地名,组织编纂地名出版物;

(七)收集、整理、鉴定、保管地名档案,开展地名信息咨询服务;

(八)组织地名科学研究;

(九)查处违法使用地名的行为;

(十)法律、法规规定的其他职责。发改、住建、规划、公安、工商、国土资源、旅游、交通、铁路、市政、城管等部门按各自职责配合民政部门做好地名管理工作。

　　第五条　规划部门在制定城市规划时,涉及地名命名、更名的,应由当地县(市、区)民政部门先行审核。

　　第六条　依法按照国家和省的规定审批的地名为标准地名。

　　第七条　地名的命名应按国家和省的要求符合下列规定:

(一)反映当地人文历史和自然地理特征,尊重本地风俗习惯;

(二)本行政区域内山脉、河流名称应当不重名,避免使用同音字;

(三)市、县(市、区)行政区划名称的专用部分不得相同;

(四)乡级行政区划名称,同一乡级行政区划内的自然村(屯)名称不准重名;同一城镇内街道办事处名称不准重名;同一城镇内的街路、胡同、广场、居民小区名称,不准重名,不准使用同音字;

　 (五)乡级行政区划、街道办事处的名称应以乡级人民政府驻地居民点和街道办事处所在街路的名称命名;

　 (六)各专业部门使用的具有地名意义的站、港、场等名称,一般应与当地地名统一;

　 (七)地名命名要做到用字准确、规范,不用生僻字和字形字音容易混淆或者容易产生歧义的字;

　 (八)新建和改建的城镇街路、居民小区的命名不用序数、新村、新街名称;

　 (九)一般不使用人名命名地名,禁止用国家领导人的名字命名地名;

　 (十)地名的命名应与城镇规划建设同步。由于行政区划变更和城区改造消失的地名(含街路、楼门牌号码),应予以废名,名称注销后及时向社会公布;(十一)国家有关法律、法规的相关规定。

　　第八条　地名的更名,应按国家和省的要求,遵守下列规定:

(一)凡有损民族尊严,带有民族歧视性质和妨碍民族团结的,带有侮辱性质的,以及其他违反法律、法规的地名,必须更名;

(二)违反本办法第七条有关规定的,必须更名的,应予以更名;

(三)因行政区划变更和城区改造需要更改的地名,应随城乡发展的需要,逐步进行调整,并及时向社会公布;

(四)国家有关法律、法规的相关规定。

　　第九条　地名命名、更名的审批权限和程序,按照下列规定办理:

(一)行政区划的命名、更名,按照国务院《关于行政区划管理的规定》办理;

(二)山脉、河流、湖泊等自然地理实体的名称,按照国家和省有关规定执行;

(三)本市行政区域内涉及到两个以上县级行政区域自然地理实体的命名、更名,由相关的县级人民政府提出意见,报市人民政府审批;

(四)城镇的街、路、胡同、广场、居民小区的命名、更名,由县(市、区)人民政府民政部门提出意见,报本级人民政府审批;

(五)自然村(屯)的命名、更名,由乡级人民政府提出意见,报县(市、区)人民政府审批;

(六)专业部门使用的具有地名意义的站、港、场以及风景区、游览区、自然保护区、古遗址、名胜古迹等的命名、更名,由专业主管部门征得所在地市级或县(市、区)人民政府同意后,报上一级专业主管部门审批,并分别抄送所在地市级或县(市、区)人民政府民政部门备案。

　　第十条　重要地名的命名、更名之前,县(市、区)人民政府民政部门和专业主管部门可以举行听证会,广泛听取社会各方面的意见和建议。

　　第十一条　申报地名的命名、更名时,应将命名、更名的理由及拟废止的旧名、拟采用新名的含义、来源等一并加以说明。

　　第十二条　县(市、区)人民政府民政部门或专业主管部门,办理地名的命名、更名,应当自接到申请之日起10日内办理完结。对不符合规定条件不予批准,并书面通知申请人,说明理由。

　　第十三条　县(市、区)人民政府民政部门和专业主管部门,应当将批准的标准地名及时向社会公布,推广使用。

　　第十四条　民政部门和专业主管部门负责编纂本行政区域或本系统的各种标准化地名出版物,及时向社会提供法定地名。

　　第十五条　标准地名的书写应当遵循下列规定:

(一)用汉字书写地名应当使用国家公布的规范汉字;

(二)用汉语拼音拼写的地名,应当以国家公布的“汉语拼音方案”为规范,不得用外文拼写;

(三)用汉字译写少数民族地名,应当执行国家规定的译写规则;

(四)用少数民族文字书写地名,应当执行国家规定的规范写法。

　　第十六条　机关、部队、团体、企业、事业单位的公告、文件、证件、影视、商标、广告、牌匾、地图以及出版物等使用的地名,应以正式公布的标准地名(包括规范化译名)为准,不得擅自更改。 有关部门在办理公民户籍登记、身份证、工商注册登记、房产登记证等各种证件、执照时,地址栏内应使用标准地名名称和街路、门(楼)牌号码。

　　第十七条　建设单位在申办道路、桥梁、隧道、建筑工程等建设用地手续和商品房预售许可证、房地产证时,凡涉及地名命名、更名的,须向土地、房管、公安等部门提供标准地名批准文件,无地名批准文件或拒不提供地名批准文件的,依法按有关规定办理。

　　第十八条　地名档案管理机构应当依法加强地名档案的管理,逐步建立地名档案信息系统,定期公布有利用价值的地名档案目录,为社会提供信息查询、开发利用服务。

　　第十九条　设置地名标志应当执行国家规定的统一标准,做到美观、大方、醒目、坚固。经常被社会公众使用的标准地名,应当设置牌、桩、匾、碑等标志物。

　　第二十条　地名标志的设置和管理由县(市、区)人民政府民政部门统一负责设置和管理。专业主管部门使用的专业地名标志,由专业主管部门负责设置和管理。

　　第二十一条　地名标志的设置和管理所需费用,按所辖区域由县(市、区)人民政府和开发区(园区)管委会纳入财政预算。专业主管部门设置的地名标志所需经费,由本部门负责。

　　第二十二条　地名标志为公共设施,受法律保护。任何单位和个人都有保护地名标志的义务。不准涂改、玷污和遮挡地名标志,不准在地名标志物上悬挂各类物品,不准擅自移动、拆除损毁地名标志。因施工等原因需要移动或者拆除地名标志的,工程竣工后,应当恢复原状;不能恢复原状的,应当给予地名标志的设置人相应的补偿。

　　第二十三条　地名标志的设置人应当保持地名标志的清晰和完好,发现损坏或者字迹残缺不全的,应当及时维修或更换。地名更名后,地名设置人要及时更换地名标志。

　　第二十四条　违反本办法规定,擅自命名、更名或使用不规范地名的,由民政部门或专业主管部门责令限期改正;逾期不改正或者情节严重造成后果的,由民政部门或专业主管部门依据《吉林省地名管理规定》(吉林省人民政府令第142号)第二十五条规定,给予警告并对单位处以500元以上1000元以下罚款。

　　第二十五条　违反本规定第二十二条规定的,由民政部门或专业主管部门责令限期改正;损坏地名标志的,应当依法赔偿;偷窃、故意损毁地名标志,违反治安管理规定的,由公安机关依法处罚。

　　第二十六条　已批准命名、更名的地名,民政部门以及专业主管部门应当实施有效监督。对不依法履行监督职责或者监督不力造成严重后果的,由有关主管部门对民政部门以及专业主管部门的有关领导和直接责任人依法给予行政处分。

　　第二十七条　当事人对行政管理部门对其做出的行政处罚不服或其他认为侵犯其合法权益的行为,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十八条　当事人对行政管理部门对其做出的行政处罚决定,在法定期限内不申请行政复议,不提起行政诉讼,又不履行的,做出行政处罚决定的行政管理部门可以申请人民法院强制执行。

　　第二十九条　民政部门和专业主管部门及其工作人员在地名管理工作中,滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的,对其主要责任人员由所在单位、上级机关或者有关主管部门给予行政处分;给当事人造成经济损失的,依法予以赔偿;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

　　第三十条　本办法由白城市民政局负责解释并组织实施。

　　第三十一条　本办法自发布之日起施行。



余凌云 中国人民公安大学 教授


一、 引言
从历史上看，在裁量控制的路径上，英国人走的是司法的路子。这与他们的法律传统、宪政结构、社会诉求有关。几乎所有文献都采取司法本位，这一特色鲜明而夺目。他们一开始借助私法路径，尤其是侵权法上的疏忽大意，后来过渡到传统公法的越权无效和自然正义，并以此入手，发展出公法上的合理性审查，逐渐接近到裁量的自治内核，便嘎然而止。
这是一种比较安全的策略，先易后难。因为，无论是传统的越权无效还是正当程序，都是较为客观的审查，说服力强，不易产生争议。而合理性审查就游离在客观与主观之间，变得吊诡、复杂、难于把握。无怪乎，英文文献绝大部分聚讼于此。我们甚至可以武断地说，英国行政裁量的学说史，就是合理性原则的发展史。
让我们惊诧的是，英国人一旦觉得自由裁量必须受到控制，就走得相当坚决，相当彻底，也相当的远。法院拒绝不受拘束的或者绝对的裁量，所有形式的裁量都必须接受法院的审查，无论多么宽泛，也不论是以主观语言来表述。在英国当下，“没有不受司法审查的行政行为”，已然流行于坊间。更让人拍案的是，英国人采取了灵活多样、伸缩自如的审查，让司法干预随着审查对象和内容的不同，依据政治敏感性、行政自治程度等而变换着。这两点认识，无论哪一点摆到中国当下的情境中，拿我们的行政法理论与实践相对照，都是我们尚未企及的。
德国法中偶尔也提合理，但就结构清晰、层次分明以及重要性而言，远不及英国法。英国法的合理性原则也被澳大利亚、新西兰等国学者诵读、研磨与发扬。新西兰似乎更愿意采取狭义的“不合理”，更广义的概念是公正（fairness），而澳大利亚对“不合理”的理解与英国却几乎没有什么差别。
我有个直觉，上世纪80年代中后期出现在中国行政法教科书上的合理性原则，仿自英国，是龚祥瑞先生的作品带进来的影响。但一直以来，我们却缺乏对英国合理性原则的深入了解。运用一手文献进行研究的作品，更是少见。对于近年来席卷英国的欧陆裁量审查技术，及其在英国的实验成效，我们也知之甚少。从文献上看，我们对合理性原则的了解似乎还不如比例原则那样透彻。这显然对不起它在我国行政法教科书和官方文件上的重要地位。
或许也是因为缺少一个参照系，学术上出现了一些值得商榷的观点，比如，“合法审查为原则、合理审查为例外”、要进一步扩大“合理审查”，以及“流行欧洲的比例原则与英联邦的合理原则彼此不兼容，无法调和”等。于是，正本清源，为我国合理性原则的阐释和发展建立一个参考坐标，便成了本文的重要使命。
二、 历史的流变
合理性原则（the principle of reasonableness）既古老，又年轻，是流淌在英伦大地上的一条充满活力的溪流。“不合理”有着很悠远的私法根源，在合同、侵权、破产、贸易上都少不了它。只是之后的发展中，它找到了公法的坐标，才宣告了与私法“疏忽大意”（negligence）的分手。但历史的暧昧却缠绵至今，仍是学者争论不休的话题。
出现在司法格言上的行政机关合理行事义务（the duty of the executive to act reasonably），甚至可以追溯至十七世纪。韦德（Bill Wade）耙剔了Wednesbury案之前长达几个世纪的一长溜判例，都涉及合理性原则，不少法官在判决中也试图阐释“合理”（reasonable）。萨姆纳（Lord Sumner）说，（授权法中）“所表述的‘他们认为合适的’（as they think fit），必然暗含着诚实和合理之意味”。伦伯里（Lord Wrenbury）也说：“他（决定者——作者按）必须运用他的理智，确认并遵从理性所指引的方向。他必须合理行事”。[1] 但是，这些判例提到的“合理规则”（rule of reason），还不是独立的审查标准。[2]

在上个世纪40年代之前，合理性原则一度低迷，法官对它慎之又慎。这是因为它触碰到了行政裁量控制的最核心、最困难的实质问题。史密斯（de Smith）就说，在某种程度上，合理性是决定行政机关法律责任的实质性要素。[3] 要想在最接近行政自治的边缘，划出允许法院出入的区域，又不破坏分权，这无疑是很困难的。畏难情绪一度让“司法沉寂主义”（judicial quietism）盛行。

然而，40年代之后，经历了Wednesbury案、Padfield案，峰回路转。随着现代社会中的裁量问题日益突出，裁量领域不断扩大，控制裁量的要求愈发迫切，合理性原则也越来越频繁地被应用。有两组统计数据足以说明： [4]

（1） 在英国，1948年之后,大约有2500多起判例提到了Wednesbury和“不合理”，其中，2160起是在1990年1月1日以后做出的，所占比例超过了85%，1545起是在2000年1月1日以后做出的，占61%。
（2） 在westlaw上，按照全文有“unreasonable”、关键词和主题有“judicial review”的要求检索，截止2009年7月13日，共计610起判例，其中497起是1990年之后的，占81%。在全文中加上“Wednesbury”，共检索出282起判例，其中225起判例是1990年之后的，近乎80%。现在，几乎在每周案件报告（reported cases）之中都能看到。
近年来，对该标准的依赖之所以会激增，科恩（Margit Cohn）分析认为，一方面是迎合了1980年代中期英国公法改革之浪潮，另一方面是欧洲法、尤其是比例原则的实质性影响与驱动。 [5]根本原因，在我看来，恐怕还应该是出于对日益扩张的行政裁量的警惕与控制。

三、 三个经典判例
在英国的公法上缕析合理性原则，不能不提的具有标志性意义的判例，一个是Wednesbury案，它激活了合理性原则，列出了“不合理”基本内涵的表述公式，使之从抽象到具体。另一个是Padfield案，它翻开了一个新纪元（opened a new era），让合理性原则真正复兴。再有一个就是CCSU案，它让这类审查标准自成一体，另立门户，成就了一番气派。
1、 Wednesbury案
在英国，谈不合理审查，就不能不提Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation (1948)。现在人们朗朗上口的“the Wednesbury principle”、“Wednesbury unreasonableness”、“on Wednesbury grounds”、“unreasonableness in the Wednesbury sense”，都与该案有关。
Wednesbury案，被誉为“法律上的贝多芬第五交响曲”，案情并不复杂。在一个叫Wednesbury的小镇上，一个电影院欲申请许可。星期天娱乐法（the Sunday Entertainment Act 1932）授权行政机关在发放许可时可以“加入其认为适当的条件”。行政机关搭附了一个条件，要电影院承诺周末不让15岁以下的未成年人独自上哪儿。电影院不乐意，告上法庭。案情平淡无奇，原告也不曾如愿。但主审法官格林（Lord Greene）在判决中对“不合理”一席阐述，让它变为永恒。
格林的整个判决只有两个核心观点： [6]

第一， 他提出并描述了基于“不合理”而出现的违法形态。与传统的合理行使权力（powers must be exercise reasonably）要求相比，格林给出的是更加精确、严格的标准。具体而言，包括两种违法形态：
一个是弱的、宽泛和一般意义上的不合理（weak, broad, or general unreasonableness），包括不适当目的（improper purpose）、相关和不相关考虑（relevant and irrelevant considerations），以及恶意（bad faith）。它们彼此相近，又相对独立，且能够相对客观地判断。
另一个是强意义上的不合理（strong unreasonableness），也就是（行政决定）“如此荒谬，任何明智之士都不会想到它属于行政机关的权限范围”，或者“如此错误，任何理性的人都不会持有这种看法”。这是Wednesbury的核心与难点，也称为狭义的Wednesbury不合理或者狭义上的“不合理”。格林把它设计为“最后的手段”（a last resort）。只有当行政决定跳过了其他所有审查标准，而行政决定依然不能为法院接受，不符合公平观念时，才能诉诸这个标准。这一格调也限定了Wednesbury不合理在当时的意义。
第二， 他敏锐地洞察到上述不合理的所有标准或理由彼此之间都可能会重合，因此，无论在理论上还是在实践中，都没有必要做到彼此区分干净。
格林的整个努力就是归拢“不合理”标准的内涵与关系，他的杰出贡献在于，他提出了“不合理”只是越权无效（ultra vires）的潜在的实际延伸。只有行政机关的裁量违反了法律，法院才能干预。这样的勾连，让法官更加放胆踏入这块敏感的领域，夯实了法院干预的正当性基础。
2、 Padfield案
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food （1968）案是另一个经典，被丹宁（Lord Denning）誉为“现代行政法的一个里程碑”，“不合理”只有到了该案，才真正复活（genuinely revived）。
这是一起有关牛奶经销计划（the milk marketing scheme）的纠纷。临近伦敦的一个地区的牛奶生产商抱怨，牛奶经销委员会（the Milk Marketing Board）确定的价格没有反映运输成本的增加，自二战以来一直没有改变过。但该地区在委员会中属于少数派，价格调高又会损害其他地区的利益，所以，没有说动委员会。
根据1958年的农业经销法（the Agricultural Marketing Act），在这种情况下，部长有权指令一个调查委员会（a committee of investigation）去听取此类抱怨并呈递报告，部长可以根据调查委员会的建议，推翻牛奶经销委员会的决定。在该案中，部长认为，既然该地区牛奶生产商已在牛奶经销委员会上陈述意见了，就表明其同意关于经销计划的通常民主机制。他的属下又鲁莽地补充道，假如调查委员会作出有利于该地区的报告，那么，部长有可能采取行动。主审法官里德（Lord Reid）认为，这简直是糟糕透顶的理由（plainly a bad reason），因为法律授予部长的恰好是纠正“通常民主机制”的权力。
该案之所以在英国行政法上具有重大意义，是因为它提出了英国行政裁量理论上的一个重要命题，即“任何裁量都必须接受法院的审查”。即使是主观语言，也必须给出客观解释。诚如Lord Denning事后评价的，法定机构的裁量从来不是不受拘束的。
该案的另一个潜在意义是要求行政机关必须对其决定说明理由。在上议院看来，通过不给出决定的理由来逃避法院的控制，是不可接受的。 [7]这让合理性审查与程序性审查之间有了沟通，通过向后者的转换，避开步入优劣审查，使法官、公众更易于接受。

3、 CCSU案
在英国司法审查的发展史上，Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service （1985）案留下了很多经典，其中之一就是将历史上杂乱无章的司法审查标准条分缕析，重新整理一番，归为三类，条理多了，并让“非理性”（irrationality）成为了一个能够独自站立的标准。
政府通信总部（Government Communications Headquarters，简称GCHQ）负责政府通信与情报工作，对国家安全至关重要。其雇员上千人加入了各种全国性工会。当时，按照工会安排，GCHQ的雇员也在单位参加了几次旨在反对撒切尔政府的行动，包括罢工一天、怠工运动、反对加班等。考虑到该机构对国家安全的重要性，撒切尔未事先征求工会意见，就宣布该机构的雇员不得隶属工会，只能加入一个经批准的雇员协会。而按照以往惯例，对公务员雇佣条件的任何改变，都得事先征求工会意见。所以，工会认为，其有权要求听证。遂发生争执，诉诸法院。
在该案中，主审法官迪普洛克（Lord Diplock）没有继续援用格林（Lord Greene）的Wednesbury不合理，而是提出了另外一个概念——“非理性”。并认为，它可以用自己的双脚站立，成为司法审查的一个独立标准。法官运用其训练与经验，是可以摸到这个标准的边际的。
迪普洛克给出的“非理性”公式是，行政决定“太违拗逻辑和公共道德标准，任何明智之士考虑这个问题时都不会做出这样的决定”。这仍然是一个很高的门槛。从英国后来的判例看，即便法官在判决中引用了“非理性”，行政机关的所作所为也不见得真正达到了“太违拗逻辑和公共道德标准”的程度。
迪普洛克是在格林提出“不合理”之后，又另辟蹊径，引入了“非理性”概念。它们都是有关实质性审查的。那么，是否有差别呢？
有的学者认为有。比如莱斯特（Anthony Lester）就做了一番分析：迪普洛克的“非理性”（irrationality）是从“不合法”（illegality）中剥离而出，格林所指的“目的不适当”和“相关考虑”，在迪普洛克的概念体系中应当属于“不合法”（illegality）范畴，而不是“非理性”。所以，迪普洛克说的“非理性”只是狭义上的实质性审查标准。 [8]

但也有的学者认为，它们其实是一回事。凯恩（Peter Cane）认为，“非理性通常是指不合理”。 [9]迪普洛克自己也说：（非理性）“现在可以简要地称之为Wednesbury不合理”。 [10]我也觉得它们应该是一回事。