当前法律监督工作弱化的原因及其建议

蔡仕强


法律监督是中国特色的检察制度最本质、最主要的特征，我国宪法第129第规定，检察机关是国家的法律监督机关，明确了检察机关运用法律监督职能保障和维护宪法与法律的统一、正确实施的职权和任务。但是，由于诸多因素的原因，法律监督常被忽视，监督工作难于开展，检察机关在行使法律监督权的过程中遇到了不少问题。本文就法律监督的涵义和检察机关开展法律监督过程中存在的问题及对策谈点肤浅的看法。
一、检察机关法律监督的涵义
检察机关的法律监督，是国家赋予检察机关监督法律的执行和遵守情况，维护法律统一正确实施的一种权力。它包含：一、检察机关的法律监督权，由国家最高权力机关赋予，体现了检察机关法律监督的国家权威性；二、履行法律监督的主体是检察机关，体现了检察机关法律监督的专门性；三、检察机关的法律监督是依法监督，检察机关履行法律监督具有法律约束力；四、检察机关法律监督的内容，是国家法律的执行和遵守情况；五、检察机关法律监督的目的，是为维护国家法律统一正确的实施，保障全社会实现公平和正义。当前，社会上有一种弱化甚至否定检察机关宪法地位和司法属性的倾向，持此观点者看不到我国人民代表大会制度与西方三权分立制度的本质区别，这一观点在理论上是站不住脚的，在实践上也是脱离实际的。1982年宪法第一次明文规定了检察机关是国家法律监督机关，提高和强化了检察机关国家法律监督地位。强化法律监督，维护公平正义是检察工作的主题，是检察机关为全面建设小康社会提供法治保障的立足点和切入点。目前，检察机关的法律监督表现在：刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、监管活动监督、民事审判活动监督和行政诉讼监督。然而，以法律监督的现状来诠释法律监督应有的涵义是远远不够的，因此，不仅要从内涵而且还要从法律监督的外延应包涵的法律部类即宏观上认识法律监督，才能完整地理解法律监督应有的涵义。检察机关的法律监督是完整意义上的法律监督，即检察机关的法律监督贯穿于整个法律体系的运行，对国家制定的所有法律的统一正确实施，实行全方位法律监督。
二、当前法律监督工作弱化的原因
1、相关法律制度不完善，制约了检察机关法律监督职能的发挥。现行宪法和法律笼统规定人民检察院有权对公安、法院实行侦查、审判、执行等程序方面的监督，但对监督的具体内容、范围、方式、程序及法律效力等都没有明文规定。1983年的《人民检察院组织法》在现行职权中也仅保留刑事司法监督权及侦查、公诉为核心的公诉权能，规定的检察机关的法律监督的权能不完整，没有赋予检察机关对地方立法、行政立法、司法解释的法律监督权，既不存在护宪职权，也不存在维护国家法律统一、正确实施的职责和权力，国家法律监督机关有名无实。另外，部分法律监督权的行使缺乏规范和必要的保障手段。如检察机关在对刑事诉讼、尤其是对民事、行政诉讼进行法律监督的过程中，由于没有相应的检察处分权、制裁权作保证，法律监督易流于形式，监督机关总是力不从心、受制于人、效果不佳。比如，检察机关在办理民事行政申诉案件时，审阅法院的法律文书和诉讼案卷，进行一些必要的调查取证，本应是必不可少的环节。但《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未规定检察院具有调阅案卷权、调查取证权以及使用相应的民事强制措施权。在实践中，法院只同意有选择地复印案卷而不能调阅案卷，对检察机关办案是一个严重的制约，往往导致案件可能久拖不决，甚至是办不下去。
2、监督方式手段单一。目前，检察机关法律监督的方式手段主要有两种：一是诉讼活动，在诉讼中，检察机关通过各职能部门的诉讼活动来实现监督的目的；二是纠正违法，通过发出检察建议或纠正违法通知书来纠正公安、法院及其他执法机关的违法行为。仅凭这两种监督方式和手段实在难于在复杂的监督环境下发挥作用，且这仅有的两种方法还缺乏必要的权威和效力。如立案监督中，检察机关发出通知立案书后，公安机关如果仍不立案，既不提出异议，也不执行，检察机关往往束手无策，无可奈何。监督措施大多只能停留在提检察建议等层次上，方式简单，手段不足，使监督工作处于被动局面，大多数的法律监督往往是事后监督，监督滞后，效率不高。如对公安机关的侦查监督，由于侦查活动在先，且一般侦查活动是在没有检察人员参与的情况下进行，因而只能在侦查终结后，通过审查案卷进行，时过境迁，很多证据由于时间关系收集不到或已经变化，监督作用不能有效发挥。
3、监督意识不够强，监督流于形式。长期以来，检察机关一直比较强调侦查工作和审查批捕、审查起诉工作，在思想观念上、工作部署上、工作总结时和对外宣传中，过去侧重于"严打"和反贪工作，重视检察机关依法追究犯罪的一面，忽视了检察机关强化法律监督，维护司法公正的一面，从而淡化了检察机关法律监督职能。由于检察干警在思想上没有把法律监督当成检察机关的立身之本来看待，存在重侦查，轻监督，重配合，轻制约的观念，监督的意识不够强，造成开展监督的主动性不高，监督难于深入到被监督的对象或监督的过程中，流于形式，使监督工作未成为检察工作的重中之重。
4、经费短缺，制约监督全面深入发展。现行人民检察院组织法第十条明确规定我国检察机关上下级的关系为领导关系。而实际上，地方各级检察院接受的是上级检察机关和当地党委的双重领导，他们对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，这样就使得设在地方的国家检察机关，实际上成为“地方的检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位。由于各地经济发展不平衡，一些落后地区的检察机关连工资得不到保障，办案费用更是让院领导头痛，随着检察业务逐年增加，经费投入比值没有相应提高或者增强不多，经费缺口越来越大，领导忙着跑关系，争取支持，正常业务无暇顾及，法律监督心有余而力不足，一些投入大的监督工作更是无法开展，法律监督纸上谈兵，成为一句空话。另外，检察干部政治、福利待遇偏低，一方面影响着现任检察人员的稳定和工作积极性，造成优秀检察人员外流，这种现象在落后的边、远山区检察院尤为严重。另一方面又影响着社会公共对检察工作的向往程度，难以大量吸引高素质的优秀人才进入检察队伍，造成检察队伍的低层次循环，检察机关人员素质不高，制约监督全面深入发展。
三、完善检察机关法律监督工作的几点建议
法律监督是立法、执法、学法之间协调发展的重要环节，随着社会的发展，对法律监督的力度及效率要求越来越高，法律监督的强化与完善势在必行。
1、法律监督工作必需紧密依靠党的领导。我国的法律监督制度的建立，是在党的领导下进行的。法律监督的巩固、完善和发展更离不开党的领导。当前，举国上下正在学习贯彻党的十六届四中全会精神，努力实践"三个代表"重要思想，为实现十六大提出的宏伟目标和各项任务团结奋斗。这就要求检察机关要更好地把坚持党的领导和依法治国有机地统一起来，进一步强化法律监督，维护公平正义。检察机关要牢固树立党的观念，开展法律监督的重点要和党在一定时期的重大工作部署相符合，服务和服从于党的中心工作。把执行法律与执行党的政策有机统一起来，保证党的路线、方针、政策贯彻到检察工作中去。工作中，检察机关的重大部署、重要决策和重要事项都要及时向当地党委请示汇报。要积极寻求当地党委政府的理解和支持，帮助排除检察机关行使法律监督权过程中遇到的干扰和阻力，同时争取地方财政支持，想方设法保障检察机关的办案经费，提高检察干警的政治、福利待遇等，解决实际困难和问题，使检察干警无后顾之忧，放心大胆的行使法律监督权。检察机关要增强责任感和使命感，树立监督意识，以公正执法为核心，强化法律监督，立检为公，执法为民，重监督，重制约，进一步强化法律监督，遏制司法腐败，维护司法公正，切实保护公民的合法权益不受侵犯。
2、应完善监督立法。多年来，法律监督工作在整个国家管理工作中没有被引起足够的重视，没有发挥出应有的作用，与我国有关法律监督的立法过于分散、没有形成一套系统完整的法律监督体系有很大关系。因此，立法机关应尽快研究制定一部符合中国国情的《法律监督法》或由权威部门对检察机关的法律监督权作一个具体、细化的规定。从法律监督的主体、内容、途径、手段、程序等方面加以详细规定，使检察机关的法律监督权以立法的形式得以确认和完善。 同时，要修改完善《人民检察院组织法》和三大基本诉讼法。上述几大法律对法律监督的内容规定明显滞后于我国的司法实际。所以，应尽快修订有关内容，扩大检察机关的监督范围，明确规定检察机关对民事、行政诉讼进行监督的职权以及监督的具体程序、监督主体与监督主体的权利义务关系，增强监督的保障措施，赋予检察机关对不接受监督造成后果的人和事处置权，维护法律监督的严肃性和权威性，使检察机关的法律监督真正成为刚性监督。
3、加快检察改革步伐，保证独立行使检察权。一是在省级以下的检察机关实行垂直领导体制。即在省委领导、省人大监督和省政府支持下，由省检察院负责对全省检察机关的人、财、物和各项检察工作直接实行领导和管理的体制。笔者认为，如果检察机关能够采取这一体制，将可以摆脱对地方财政、人事方面的依赖，减少地方保护主义的影响和制约，独立行使检察权，更好地履行法律监督职责。二是在检察机关内部实行人事分类管理体制。对检察人员实行分类管理，在逐步降低检察官比例的同时，按照《检察官法》的要求不断充实检察官队伍，这样既能保持队伍稳定，满足检察业务需要，又能在较短时间内改善检察官队伍整体职业素质结构，是双赢选择，而检察官队伍整体职业素质提高后产生的必然结果就是：建立起更加符合司法规律的突出检察官独立性的检察官管理模式。
4、加强学习，培养高素质的检察队伍。随着我国加入WTO和进入全面建设小康社会，法律监督对我们提出了更高的要求。"打铁还须自身硬"，检察机关要胜任新时期法律监督的职责，在推进依法治国进程中发挥职能作用，就必须坚持以人为本，培养一支高素质的专业化的检察队伍，真正做到敢于监督、善于监督。一方面要建立科学的人事管理机制，严把进人关，通过严格考核、选拔、淘汰制度，实现检察队伍的专业化，推动检察队伍整体素质的提高，使检察队伍拥有大批业务精通、作风过硬、秉公执法的专家型的人才。二是切实转变机关工作作风。抓好检察队伍的组织、纪律、工作作风和生活作风整顿，有效地加强检察机关的业务、队伍、制度和基础设施建设，使检察队伍与时俱进，朝气蓬勃，以饱满的热情胜任繁重的法律监督任务。


西藏自治区拉萨市人民政府


拉萨市人民政府转发市国土资源规划局《拉萨市闲置土地处理意见》的通知


各县（区）人民政府、市直各委、办、局：
　　市国土资源规划局《拉萨市闲置土地处理意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
　　

二〇〇九年十二月二十三日


拉萨市闲置土地处置意见


　　为依法处置和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)及有关法律、行政法规，按照“立足盘活、依法进行、区别对待、分类处理” 的原则，结合我市实际，提出以下闲置土地处置意见：
　　一、闲置土地认定
　　本意见所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：
　　（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地地批准未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁布之日起满1年未动工开发建设的；
　　（二）已动工开发建设但开发建设的面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；
　　（三）法律、行政法规规定的其它情形。
　　二、计征土地闲置费
　　按闲置时间的长短不同，分别计征土地闲置费。其中，闲置1年至2年(含1年)的，计征合同土地出让金10%的土地闲置费；闲置2年以上(含2年)的，计征合同出让金20%的土地闲置费。以划拨方式取得土地使用权的闲置土地，按土地用途性质的不同，每平方米一律计征基准地价20%的土地闲置费。
　　三、限期开发
　　计征土地闲置费后，符合下列条件的，责令土地使用权单位或个人在一定期限内开发利用，但最长期限不得超过1年：
　　(一)符合土地利用总体规划和城市总体规划；
　　(二)符合产业用地政策；
　　(三)持有《国有土地使用证》及用地规划手续；
　　(四)土地使用者自行提出限期开发申请和保证书，否则由政府无偿收回土地使用权。
　　四、退地还耕
　　不符合土地利用总体规划和城市总体规划的，不再进行开发建设。其中，可以恢复耕种的，在计征土地闲置费后，解除土地使用权出让合同，土地交原集体经济组织恢复耕种，退还原土地使用者已缴纳的土地出让金；确实无法恢复耕种的，在计征土地闲置费和退还土地出让金后，土地由政府纳入储备。
　　五、申请纳入储备，以招、拍、挂方式处置土地
　　凡已缴清地价款及有关税费的，在缴清土地闲置费后，土地使用者可申请将土地纳入政府储备。土地使用者与政府签订土地使用权收购协议，收购价参照合同出让价格，并可给土地使用者一定的补偿，但原则上最高不得超过原地价款加银行同期贷款利率计算的利息。
　　六、强制无偿收回土地使用权
　　凡经依法批准的用地，非政府或不可抗力原因造成的土地闲置，符合下列条件之一的，可由政府强制无偿收回土地使用权：
　　(一) 以出让等有偿方式取得土地使用权，超过出让合同约定的动工开发建设日期满2年的；
　　(二) 已动工开发建设且开发建设面积不足总开发建设面积三分之一或者已投资额不足总投资额的25%而未经批准中止开发建设连续2年的；
　　(三) 土地使用者不按《土地闲置费缴款通知书》规定期限缴清土地闲置费的；
　　(四) 经政府批准限期开发建设，在期满仍未动工开发建设的。
　　附：《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)
　　

闲置土地处置办法
　　(1994年4月28日 国土资源部令第5号)


　　第一条 为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。
　　第二条 本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
　　具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
　　（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
　　（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
　　（三）法律、行政法规规定的其他情形。
　　第三条 市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
　　处置方案可以选择下列方式：
　　（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年；
　　（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
　　（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；
　　（四）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；
　　（五）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；
　　（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
　　对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择前款规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回。
　　第四条 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
　　在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
　　第五条 依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。
　　第六条 市、县人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地的状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各项建设对土地的需求，优先使用闲置土地。
　　建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。对闲置土地利用未达到规定标准的地区，应当核减其下一年度农用地转用计划指标。
　　第七条 市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
　　收回的国有闲置土地，应当采取以下方式利用：
　　（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内,应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途;近期无法安排建设项目, 耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备。
　　（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
　　第八条 收回的集体所有的闲置土地,应当采取以下方式利用:
　　（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由县级人民政府土地行政主管部门拟订置换方案，报上一级土地行政主管部门批准后，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。
　　（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
　　第九条 市、县人民政府土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。
　　第十条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记，重新核发土地证书。
　　第十一条 本办法自发布之日起施行。