关于在行政诉讼中火灾原因认定的不可诉性分析

刘　　辉


原告青岛胶州湾建设工程有限公司，住所地胶州市兰州东路169号。
法定代表人肖立志，总经理。
被告胶州市公安局消防大队，住所地胶州市郑州东路62号。
负责人张有为，大队长。
原告诉称，2000年9月3日，在青岛精锻齿轮厂厂区内的青岛拓昆工程机件有限公司车间发生火灾，被告于2001年8月13日作出了火灾原因认定书及火灾事故责任书，认定引起本次火灾的原因是由于青岛拓昆工程机件有限公司车间北门外电闸短路打火引燃车间造成的，并且由原告负有直接责任。原告认为造成短路的原因有很多，可能是由于其电缆像胶皮腐化严重造成，可能是电闸处的电线连接不合格所致，也可能是车间内留下的火种引发火灾燃至电缆而引起短路。被告对火灾原因的认定是在设有充分依据的情况下作出的，关于火灾事故责任，原告认为根据青岛精锻齿轮厂签订的建设工程合同，施工所需水、电应由青岛精锻齿轮厂送至施工现场，所以原告根本就不存在所谓的超负荷用电问题，不应对火灾事故负任何责任。被告的认定是错误的，应依法撤销被告作出的（胶）公消（2001）第002号火灾事故责任认定书，并判决被告重新作出认定。
被告胶州市公安局消防大队辩称，一、被告作出的（胶）公消（2001）第002号《火灾原因认定书》、（胶）公消（2001）第002号《火灾事故责任认定书》是在经过详细、全面的调查、取证的基础上，并经过科学鉴定后做出的，并且经过青岛市消防局的重新认定，原因认定和责任认定并无不妥之处。在原因调查中，被告首先通过对青岛精锻齿轮厂职工王东洋，保卫科长李启文，原告施工队长杨成森，职工郑明奎，于成相的询问，结合现场勘察，初步认定火灾是由于拓昆工程机件有限公司车间北门外电闸超负荷短路打火引起，为进一步确定原因，被告于2000年12月中旬又专门派人到我国火灾技术鉴定的权威部门－－沈阳公安消防局电路火灾原因技术鉴定中心进行了科学鉴定，结论为一次短路，说明火灾就是由于电闸处线路短路直接造成。二、通过对原告经理王世，施工队长杨成林，职工李成相、代宾的询问，结合现场勘察，原告在失火当天下午至少使用了电焊机、搅拌机、振动泵等较大功率电气设备。通过对青岛精锻齿轮厂电工班长姜汉洪的了解，这些电气设备在工作时的电流肯定超过拓昆公司北门处空气开关的额定电流。并且通过对原告经理王世方，施工队长杨成林和青岛精锻齿轮厂工人主席耿孝先，青岛拓昆工程机件有限公司职工代宾的询问，得知2000年8月18日、8月26日该着火点位置曾因超负荷发生过短路打火。原告经理王世方，施工队长杨成森都清楚工地用电接线处的空气开关功率小了，并向齿轮厂提出过更换，并说，如果不更换的话，土地将停止施工，可风原告知道超负荷用电的火灾危险性。但是直到火灾发生时，该单位仍在冒险施工。三、关于现任认定，消防上火灾责任的认定分四种：一是直接责任，是指行为人直接导致火灾事故的发生，扩大，蔓延；二是间接责任，是指虽然没有直接导致火灾事故的发生，但是由于不履行自己的职责，而对火灾事故的发生、扩大、蔓延负有一定责任；三是直接领导责任－－四是领导责任－－。本次火灾是由于原告用电超负荷造成，应负直接责任；齿轮厂由于未正确履行自己的职责，导致火灾发生，应负间接责任。
经审理查明，2000年8月9日，原告与青岛精锻齿轮厂签订了工程承包合同，在施工中所使用的供电路线是从青岛拓昆工程机件有限公司车间北门东侧房檐下电闸处引入工地。同年9月3日16时左右，青岛拓昆工程机件有限公司车间发生火灾，被告即对火灾现场进行了全面勘察和询问了有关人员。同年12月13日，被告将电闸的引进线四芯铝电缆送往公安部消防局电气火灾原因技术鉴定中心进行技术鉴定，鉴定结论为一次短路熔痕。被告于2认定001年8月13日作出（胶）公消（2001）第002号火灾原因认定书，认定本次火灾是由于该单位车间北门处电闸短路打火引燃车间顶苇箔造成的；同时，并作出（胶）公消（2001）第002号火灾事故责任书，认定胶州湾建筑安装工程有限公司（现为胶州湾建设工程有限公司）2000年9月3日在胶州精锻齿轮厂施工期间，由于工地用电超负荷造成青岛拓昆工程机件有限公司车间北侧外墙上电闸打火，引燃覆盖在车间顶上苇箔引起火灾，应对此火灾负直接责任，对青岛拓昆工程机件有限公司认定为间接责任。2001年8月28日上诉人向青岛市公安消防局提出了重新认定的申请，青岛市公安消防局作出了（青）公消重认（2001）第07号火灾原因重新认定决定书和（青）公消重责（2001）第05号火灾事故责任重新认定决定书，维持了被告（胶）公消（2001）第002号火灾原因认定书和（胶）公消（2001）第002号火灾事故责任书。
胶州市人民法院认为，2000年9月3日青岛市拓昆工程机件有限公司车间发生火灾，是原告使用的电闸短路打火引燃车间顶苇箔造成的。被告根据公安部《火灾事故调查规定》第二十九条、青岛市公安局《火灾事故调查处理程序规定》第二十四条的规定，认定直接使用人原告负直接责任是符合法律规定的。原告青岛胶州湾建筑安装工程有限公司诉被告胶州市公安局消防大队（胶）公消认（2001）第002号火灾原因认定书，因该原因认定书已被（胶）公消认（2001）第002号火灾事故责任书所包含，并且不属行政法的调整范围，故予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决：维持胶州市公安局消防大队（胶）公消认（2001）第002号火灾事故责任认定书。
后原告青岛胶州湾建筑安装工程有限公司不服，提出上诉。二审维持了一审的判决。维持判决的原因如下：
第一、被告作为消防行政主管部门，有权根据法律、法规的规定，依法进行火灾责任认定。本案中，被告在火灾事故调查中，依法按照公安部《火灾事故调查规定》中规定的有关程序，对该起火灾事故进行了调查、取证，并在科学鉴定的基础上，确认了火灾事故责任。其程序符合法律规定。
第二、消防部门对火灾原因的确认行为，属于具体行政行为。但该行为不直接确定当事人的权利义务，不产生实际的法律效果，而只是火灾事故责任认定的先决条件，且其缺乏拘束力、公定力和执行力，是一种不成熟的行政行为，缺乏事实上的可诉性，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院不宜受理此类行为提起的诉讼。法院在审理中，对此不作单独审查并无不当。
第三、关于火灾原因，被告在科学鉴定的基础上，依据现场调查情况，推断出火灾原因为超负荷引起短路起火。其依据科学、充分，结论适当。原告主张起火原因可能为是电线老化引起等，缺乏事实依据，法院不予采信，是正确的。
第四原告主张应由与其签订了施工合同的齿轮厂承担火灾事故责任，没有法律依据，法院不予支持，也是正确的。
综上所述，对于消防部门作出的火灾原因认定，虽然是具体行政行为，不属行政诉讼法规定的人民法院受理行政诉讼的范围，对此不服，不能提起行政诉讼。


检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段之一，其在纠正错误、堵漏建制、预防犯罪以及弘扬社会正义等方面起到重要作用，然而在实践中检察建议的效力并没有得到充分的发挥，我院根据工作实际从以下五方面进一步予以完善。
一、强化办案监督意识，提高检察建议监督水平
该院通过认真学习贯彻《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等规范性文件，增强检察人员贯彻执行的自觉性，要求办案人员结合案件反映出的重大社会矛盾问题，分析并提出化解社会矛盾和舆情应对意见；说明案件背后是否反映出相关单位存在社会管理问题，做出是否需要发《检察建议书》的判断，督促办案人员对办理的每一个案件都进行监督，保障监督的全面性。
要求发出的《检察建议书》均须在充分了解情况的前提下，从分论证说理，尽可能增强检察建议指正问题的说服力。如在办理李某诈骗一案中，该院侦查监督科经审查发现房管部门在审查办理房产证业务过程中因注重形式审查、忽视实质审查而令犯罪分子有机可乘，通过专题调研，发出《检察建议书》对房管部门如何完善行政审批程序、堵塞犯罪漏洞等问题提出具体建议。该局针对问题印发《关于加强房产办证资料审查的通知》，并及时将落实情况复函该院侦查监督科。此举得到了我县政法委领导的好评。
二、严把检察建议的质量关。
该院要求在制作检察建议书时，必须根据案件的基本情况，同时要考虑被建议单位的性质、职能等因素，有针对性地提出建议。对办案中发现的带有倾向性、普遍性的问题及在某一领域频发的犯罪现象，落实专人具体负责检察建议的起草、制作和发送工作。例如，我院业务部门在办理案件的过程中发现了一些问题：预防违法犯罪方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的情况；民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的情况；人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的情况等。因此我们对这些存在问题的单位着手预防提出可行性建议，让被建议单位更容易配合，使检察建议更具有具有可行性。
三、健全检察建议跟踪回访制度。
该院制定统一的检察建议专人跟踪回访制度，明确规定检察建议发出后一段时间内由专人负责对发出的检察建议的执行情况进行跟踪回访。对于被建议单位未及时落实的要分析原因及时纠正，对于应该整改而未及时整改导致严重后果的，应当建议有关单位或部门严肃追究直接责任人员的相关责任，对于构成犯罪的要依法移送相关部门追究相关人员的刑事责任。全面掌握检察建议的落实、采纳情况和落实中遇到的困难，积极帮助被建议单位协调解决相关问题，确保检察建议落到实处，发挥作用。
四、目前我院《检察建议书》的基本情况
从收文单位来看，2012年，我院向行政机关发出检察建议15份，向企业单位发出检察建议8份，共23份。如引起全县高度关注两岁女童被碾压事件，该院在批准逮捕犯罪嫌疑人过程中保持高度的政治敏锐性和社会责任感，在认真履行法律监督职能，依法及时办结案件的同时，及时向发生该事件汽车修理厂发出《检察建议书》，从健全市场管理制度、规范商户经营行为、加强安保、完善交通配套设施等方面提出切实可行的意见，为从根本上杜绝类似事件发生提出了要求。
从建议内容看，对侦查活动中存在的不规范或不当行为进行整改建议10份，建议行业主管机关加强或改进本部门管理监督工作8份。如我院驻所检察室接到关于在押人员郭某某有自杀倾向和杨某某用头撞墙事件的报告后，驻所检察室高度重视，立即向主管检察长做了汇报，并在第一时间赶到了看守所，通过谈话了解情况得知主要原因是对自己的案子，压力较大，思想偏激产生了厌世的想法。为此，经办人发出《检察建议书》，建议看守所对干警进行整顿教育、组织安全隐患排查、进一步落实责任。事后看守所积极工作，采取了有效的防护措施，加强看护和谈话教育，目前两名在押人员的思想相对比较稳定。
从采纳落实情况看，截至目前共收到19份书面回复，均提出切实有效地错失，及时整改。如上述规范看守所管理工作的《检察建议书》发出后，该看守所认真组织全体干警对自己所包的号进行一次安全隐患排查，搞一次狱情分析，和自查自纠，每名干警都要详细掌握自己所包号的基本情况，通过上述案件，举一反三，把一些问题隐患和事故苗头查摆出来，并制定了改进的措施，做到防患与未然。同时，将干警包号和重点在押人员的承包责任落实到具体的干警，定期汇报包号和重点在押人员的思想反映，对两名有思想问题的在押人员要指定专人承包，加强看护并积极向局领导汇报，争取他们的支持，如果有必要的话可以请示领导到医院去看看医生，看有没有心理方面的问题，以防止问题的发生，此举措得到了其他看守所的肯定和借鉴。
五、建立长效评比激励机制。
该院强化典型带动，积极参与优秀检察建议评选活动并制定奖励措施，引导办案部门注重发掘所办案件中带有共性的问题，提出操作性强的检察建议，全力保障检察建议取得实效。

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