海关总署


中华人民共和国海关立法工作管理规定


中华人民共和国海关总署令

第131号　

　　《中华人民共和国海关立法工作管理规定》经2005年9月30日署务会审议通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。2002年10月28日公布的《海关规范性文件制定管理办法》同时废止。

署　长 牟新生

二○○五年十月二十四日



中华人民共和国海关立法工作管理规定

目 录

第一章 总 则

第二章 规 章

第一节 立 项

第二节 起 草

第三节 审 查

第四节 审议与公布

第五节 修改与废止

第六节 解 释

第三章 其他规范性文件

第四章 附 则

第一章 总 则

第一条 为了加强对海关规章及其他规范性文件制定工作（以下简称海关立法工作）的管理，规范程序，保证质量，根据《中华人民共和国立法法》和国家有关行政法规的规定，结合海关工作实际，制定本规定。

第二条 本规定适用于海关总署、直属海关在职权范围内依法按照规定程序对规章及其他规范性文件进行的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、修订、废止等立法活动。

海关总署与国务院有关部门联合制定、公布规章以及以公告形式发布其他规范性文件，适用本规定。

第三条 本规定所称规章，是指海关总署依照《规章制定程序条例》及本规定制定、公布的规章。

本规定所称其他规范性文件，是指海关总署及各直属海关制定并以海关总署公告或直属海关公告形式对外发布的涉及行政管理相对人权利、义务、具有普遍约束力的文件。

第四条 完整、全面规范某一类海关行政管理关系，并涉及行政管理相对人权利义务的，应当由海关总署制定规章。

制定规章应当经过立项、起草、征求意见、法制部门审查、提交审议、署务会审议、公布等程序。

第五条 海关总署可以按照本规定对涉及行政管理相对人权利义务的具体事项作出规定，以公告形式对外发布。

直属海关可以按照本规定对本关区内涉及行政管理相对人权利义务的事项作出规定、制定管理规范，以公告形式对外发布。

发布公告应当依照公文管理的有关程序进行。

第六条 海关立法工作应当符合下列原则：

（一）符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定；

（二）保障行政管理相对人的合法权益；

（三）体现海关的职权与责任相一致；

（四）科学规范行政行为，正确履行政府职能；

（五）实事求是，切实可行，便于操作；

（六）公开透明；

（七）符合精简、统一、效能的要求。

第七条 海关规章和其他规范性文件在公布、发布前应当经过海关法制部门审查。

第八条 海关规章和其他规范性文件应当结构严谨、内容完备、形式规范、条理清楚、用词准确、文字简洁。

第九条 海关规章和其他规范性文件公布、发布后应当通过海关互联网站、海关公告栏等途径向社会公开。

第十条 文件有下列情形之一的不得在海关行政执法过程中作为执行依据，对行政管理相对人没有约束力：

（一）与宪法、法律、行政法规、海关规章及其他上位法相抵触的；

（二）海关公文中有涉及行政管理相对人权利义务内容但未按规定制定规章或以公告形式公开的。

第十一条 海关总署法制部门负责对全国海关立法工作进行指导、监督，承担海关总署负责起草的法律、行政法规草案、海关总署制定的规章及其他规范性文件的计划、组织起草、审查、监督等工作，负责与全国人大法制部门、国务院法制部门进行联系、协调及规章备案等工作，负责与国家有关部门法制机构就法规管理工作进行联系。

广东分署法制部门负责协助海关总署法制部门指导、协调广东地区海关的立法工作，根据海关总署的授权行使立法监督职能。

直属海关法制部门负责对本关区的规范性文件进行组织起草、审查、协调、备案等工作，负责组织在本关区内对总署下发的法律、行政法规、规章及其他规范性文件的草案征求意见，并向总署反馈，负责了解收集基层执法情况，提出立法建议。

第二章 规 章

第一节 立 项

第十二条 海关总署实行立法年度制度，每年的3月1日起至次年2月最后一日为一个立法年度，按照立法年度制定年度立法计划，确定需要制定、修订规章的项目。

第十三条 海关总署法制部门负责年度立法计划的拟定、报审、检查工作。

第十四条 海关总署各业务部门认为需要制定、修订规章的，应当在新的立法年度开始前提出立项申请，报海关总署法制部门。

第十五条 报送制定、修订规章的立项申请，应当包括必要性、可行性、拟解决的主要问题、拟确立的主要制度以及起草单位项目负责人、经办人、拟完成起草的时间等内容的说明。

有关项目涉及海关总署多个部门或者国务院其他部门业务的，立项申请部门在拟订立项申请时应当征求相关部门的意见。

第十六条 广东分署和直属海关认为需要制定、修订规章的，应当在新的立法年度开始前向海关总署法制部门提出本年度的立法建议，并抄报有关业务部门。海关总署法制部门应当主动征求广东分署和各直属海关的立法建议。

立法建议的内容参照立项申请的有关内容。

第十七条 海关总署法制部门对制定、修订规章的立项申请进行汇总、协调，确定本年度的立法项目以及负责起草的部门，拟定海关总署的年度立法计划，经署务会审议通过后印发全国海关。

第十八条 海关总署法制部门应当根据年度立法计划，并征求各有关业务部门的意见，制定立法计划实施方案，内容包括规章的名称、起草部门、项目负责人、联系人、拟完成时间和各阶段时间安排等。

第十九条 年度立法计划应当严格执行。海关总署法制部门负责对年度立法计划执行情况进行检查、督促，并定期通报计划执行的情况。署务会审议新的年度立法计划以前，海关总署法制部门应当就上一年度立法计划的执行情况进行汇报。

第二十条 有以下情形之一的，总署有关部门可以申请对立法项目进行调整：

（一）由于情况紧急，需要立即制定、公布规章但未能列入年度立法计划的；

（二）由于客观情况发生重大变化，原已列入年度立法计划的项目不能按照原定计划完成的。

第二十一条 需要调整立法项目的，按照以下程序办理：

（一）有关起草部门向海关总署法制部门提出需要增加立法项目或立法项目需要延期完成的书面申请；

（二）海关总署法制部门对有关起草部门的申请进行复核，确属本规定第二十条规定的情形的，起草关于变更立法计划的签报，报署领导审批；

（三）署领导批准对立法计划进行调整的，由海关总署法制部门重新编制立法计划实施方案。

第二节 起 草

第二十二条 综合性规章由海关总署法制部门负责起草或组织起草，其他规章由有关业务主管部门负责起草。

起草部门可以根据情况委托有关直属海关从事具体的起草工作。必要时，可以邀请有关单位、社会团体参与起草工作。

第二十三条 负责起草的部门应当确定一名行政领导为项目负责人，并至少确定一名既熟悉海关业务，同时又熟悉法律知识的人员具体负责起草工作。

起草的规章涉及多个部门时，由主要起草部门负责牵头组织，有关部门共同派人组成联合起草小组。

第二十四条 起草规章应当根据情况进行立法调研，了解实践中存在的问题，研究国内外的先进经验，并完成调研报告。

第二十五条 规章应当根据情形明确规定下列内容：

（一）制定的目的和依据；

（二）适用范围；

（三）主管机关或部门；

（四）管理原则；

（五）具体管理措施和办事程序；

（六）海关和行政管理相对人的权利和义务；

（七）法律责任；

（八）施行日期；

（九）需要废止的文件或文件中的条款；

（十）其他需要规定的内容。

第二十六条 规章的层次结构依次为条、款、项、目。内容复杂的规章可分章、节。

规章在起草时应当归纳条文的主要内容并在每一条的条文前标注条标。

第二十七条 起草的规章根据下列情形区分稿次：

（一）起草部门起草完成拟征求各方面意见的，称为“××司征求意见稿”；

（二）起草部门修改完成送海关总署法制部门审查的，称为“送审稿”；

（三）海关总署法制部门对送审稿进行修改后征求各方面意见的，称为“政策法规司征求意见稿”；

（四）海关总署法制部门送署内各部门进行立法复核的，称为“立法复核稿”；

（五）海关总署法制部门拟提交署务会审议的，称为“草案”。

第二十八条 规章起草完毕后，应当征求有关单位、署内有关部门、直属海关及行政管理相对人等各方面的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第二十九条 有以下情形之一的，起草部门应当将规章征求意见稿向社会公布，必要时可举行听证会：

（一）涉及行政管理相对人切身利益的；

（二）征求意见时存在重大分歧的；

（三）其他需要向社会公布的情形。

第三十条 听证会应当公开举行，并依照下列程序组织：

（一）举行听证会的30日前应当公布听证会的时间、地点和内容；

（二）根据情况通过社会公开报名、邀请等形式确定参加听证会的有关机关、组织和公民代表；

（三）向参加听证会的代表就起草的规章进行解释和说明；

（四）参加听证会的代表对起草的规章，有权提问和发表意见；

（五）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；

（六）起草部门应当认真研究听证会反映的各种意见。

第三十一条 起草规章的同时应当撰写起草说明。起草说明应当包括下列内容：

（一）立法的必要性；

（二）立法的主要依据；

（三）现行的有关规范性文件规定，是否需要修改或废止；

（四）起草过程；

（五）拟采取的管理措施及可行性分析；

（六）征求意见情况及采纳、协调情况；

（七）需要说明的其他问题。

有不同意见经协商不能达成一致的，起草部门应当在起草说明中注明。举行听证会的，起草说明中应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

第三节 审 查

第三十二条 报送审查的规章送审稿及起草说明应当由起草部门负责人签署后报法制部门审查。

几个部门共同起草的规章送审稿及起草说明，应当由起草部门负责人共同签署后报法制部门审查。

第三十三条 法制部门可以要求起草部门将下列材料与规章送审稿、起草说明送审稿一并报送法制部门审查：

（一）与起草规章内容有关的规范性文件；

（二）各方意见的原始材料及关于采纳情况的说明；

（三）国内外有关立法的背景材料；

（四）听证会笔录；

（五）有关调研报告；

（六）其他需要报送的材料。

第三十四条 法制部门应当从以下方面对送审稿进行审查：

（一）是否符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定；

（二）是否符合法定权限和程序；

（三）是否符合立法原则；

（四）是否与其他规章相协调、衔接；

（五）是否已对有关不同意见进行协调；

（六）是否具有法律可行性；

（七）是否符合立法技术要求；

（八）需要审查的其他内容。

第三十五条 海关总署法制部门在审查过程中应当与起草部门充分进行沟通，了解起草的意图、背景、业务流程、要解决的主要问题。起草部门应当主动配合海关总署法制部门的审查工作，介绍有关情况，提供有关资料。

法制部门审查过程中提出重大修改意见的，应当与起草部门协商。

第三十六条 海关总署法制部门在审查过程中应当将规章送审稿和起草说明送署内各部门征求意见，必要时可以征求有关直属海关单位的意见。征求意见应当以书面方式进行，必要时以召开座谈会的方式进行。海关总署法制部门可以根据需要进行立法调研，并可以按照规定的程序举行听证会。

第三十七条 规章送审稿有下列情形之一的，海关总署法制部门可以予以缓办或退回起草单位：

（一）制定规章的基本条件尚不成熟的；

（二）起草单位未与有关部门进行协商的；

（三）有关部门对送审稿的内容有较大争议且理由较为充分的；

（四）送审稿所附材料不齐全的；

（五）未按规定程序办理的；

（六）其他不宜提交署务会审议的情况。

被缓办或退回的规章送审稿经起草单位按要求改正符合报审条件的，可以按照规定程序重新报送法制部门审查。

第三十八条 海关总署法制部门应当在提请署务会审议前，将规章立法复核稿送署内各部门复核。署内各部门无不同意见的，部门主要负责人应当在复核单上签名。

有重大修改意见的，应当另行出具书面意见，并由部门主要负责人签名。

第三十九条 海关总署法制部门完成对规章立法复核稿的审查修改工作后，形成规章草案和起草说明。

第四节 审议与公布

第四十条 规章应当经海关总署署务会审议决定。

第四十一条 海关总署法制部门经过审查认为规章草案已经成熟，可以提交署务会审议的，应当申请召开署务会。

第四十二条 署务会审议规章草案时，海关总署法制部门负责人对规章草案作起草说明，起草部门负责人可以就具体问题进行补充说明。

第四十三条 规章草案经署务会审议并原则通过后，海关总署法制部门应当根据审议中提出的修改意见会同起草部门对草案进行修改，按照立法技术要求进行删除条标等文字处理，并起草署令，按照公文办理程序以海关总署令形式予以公布。

除特殊情况外，规章应当在署务会审议通过后30日内公布。

对审议中存在重大原则性分歧意见未予通过的草案，由海关总署法制部门根据署务会要求，会同起草部门、有关业务部门与有分歧意见的部门再次协调、讨论，提出修改稿，提交署务会再次审议。

第四十四条 海关总署与国务院其他部门联合公布的规章应当在草案经署务会讨论原则通过并按照公文办理程序由署长签发后送联合公布的部门签发。

由国务院其他部门主办并与海关总署联合公布的规章经海关总署法制部门及有关业务主管部门提出意见后，原则上应由海关总署法制部门提交署务会审议通过，特殊情况下，经署长批准，由主管署领导签发。

第四十五条 海关总署令应当载明序号、规章名称、署务会审议通过日期、有关规定的废止情况、施行日期、署长署名、公布日期等内容。

海关总署与国务院其他部门联合公布的规章由署长及联合制定部门的首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。

第四十六条 除特殊情况外，规章应当自公布之日起至少30日后施行。

第四十七条 规章公布后30日内，由海关总署法制部门按照有关行政法规规定的程序和要求具体办理规章备案手续。

第四十八条 规章签署公布后应当在《海关总署文告》上刊登。

规章的文本以《海关总署文告》刊登的文本为标准文本。

第四十九条 规章的外文正式译本，应当由海关总署法制部门组织翻译，或进行审定。

第五节 修改与废止

第五十条 遇有下列情形之一的，规章应当及时修改：

（一）因有关法律、行政法规的修改或废止，需要作相应修改的；

（二）因实际情况发生变化，需要增减或者改变内容的；

（三）其他应当予以修改的情况。

第五十一条 规章修改的篇幅较小，未改变条文顺序和结构的，可以由起草部门起草修改规章的决定，比照制定规章的程序，经法制部门审查并提交署务会审议后，以署令形式公布，同时重新公布修改后的规章全文。

规章修改的篇幅较大或对条文顺序和结构有重大修改的，应当按照制定规章的程序重新公布新的规章。原规章应当明文废止。

第五十二条 遇有下列情形之一的，规章应当及时废止：

（一）因有关法律、行政法规废止或者修改，失去制定依据或者没有必要继续执行的；

（二）因规定的事项已执行完毕或者因实际情况变化，没有必要继续执行的；

（三）新的规章已取代了旧的规章的；

（四）其他应当予以废止的情况。

第五十三条 对需要废止或者已经失效的规章由海关总署明文废止或者宣布失效。

对新制定的规章可以替代旧的规章的，应当在新的规章中列出详细目录，明文废止被替代的规章。

第六节 解 释

第五十四条 规章的解释权归海关总署，海关总署各部门及直属海关均无权对规章进行解释。

第五十五条 规章有下列情形之一的，可以进行解释：

（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。

第五十六条 广东分署、直属海关可以向海关总署提出对规章进行解释的请示，海关总署也可主动对规章进行解释。

第五十七条 规章解释可以由规章的原起草部门起草，也可由海关总署法制部门起草。规章解释起草完毕后应当连同起草说明一并报海关总署法制部门进行审查。海关总署法制部门审查同意的，提交署务会审议决定，并参照公布规章的程序以海关总署令形式予以公布。

第五十八条 海关总署对规章作出的解释与规章具有同等效力。

第五十九条 法律、行政法规授权海关总署进行解释的比照上述程序办理。

涉及海关行政管理的法律、行政法规的有关条文、规定不够具体，立法机关又没有作出解释的，海关总署可以进行行政解释。行政解释比照上述程序办理，并与海关规章具有同等效力。

第三章 其他规范性文件

第六十条 海关总署制定规范性文件要求行政管理相对人遵守或执行的，应当以海关总署公告形式对外发布，但不得设定对行政管理相对人的行政处罚。

第六十一条 以海关总署公告形式发布的规范性文件（以下简称为海关总署公告）应当按照公文程序办理。起草部门完成起草后应当连同起草说明一并送海关总署法制部门审查。

第六十二条 海关总署法制部门在对海关总署公告草案进行审查时应当注意审查以下方面：

（一）合法性，是否有与法律、行政法规、规章相抵触的内容，是否符合规定的程序，是否超越法定权限；

（二）公开性，对外公告内容是否与对内通知分开；

（三）规范性，发文形式、用语等方面是否规范；

（四）协调性，与其他规范性文件是否协调、衔接；

（五）其他应当审查的方面。

第六十三条 海关总署法制部门在审查中对海关总署公告草案有不同意见的，应当与起草部门协商。

第六十四条 以公告形式发布的规范性文件如需要修改或废止，应当以公告形式重新发布，不得以制发其他公文形式予以代替。

第六十五条 直属海关制定的关于本关区某一方面行政管理关系的涉及行政管理相对人权利义务的规范，应当以公告形式对外发布，有关的管理规范可作为公告的附件。直属海关制发的公文中有涉及行政管理相对人权利义务内容的，应当就有关内容以公告形式对外发布。

第六十六条 直属海关依照本规定以公告形式发布的规范性文件（以下简称为直属海关公告）应当限于下列情形：

（一）本关区特有的情况；

（二）根据海关总署规范性文件制定的涉及行政管理相对人权利、义务的具体操作规程。

直属海关公告的内容属于海关总署尚未明确事项的，应经海关总署批准。有关内容经海关总署批准的直属海关公告应当以直属海关名义对外发布。

第六十七条 直属海关公告应当由本关法制部门或业务部门起草。起草部门在起草过程中应当听取本关区有关部门的意见，也可以听取有关单位及行政管理相对人的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会等多种形式。

第六十八条 直属海关业务部门起草的公告在起草完毕后应当将公告文稿连同起草说明一并送法制部门审查。直属海关法制部门审查业务部门起草的公告参照海关总署法制部门审查公告的要求办理，并提出书面审查报告。必要时可再次征求本关区各有关部门及行政管理相对人的意见。

第六十九条 直属海关公告的内容属于需报海关总署批准的或属于其他重要事项的，应当经关务会或关长办公会议审议决定。

第七十条 直属海关公告应当自发布之日起15日内报送海关总署备案。

第七十一条 报送备案的直属海关应当以关发文形式将备案报告及直属海关公告径送海关总署法制部门，并按规定报送电子文本，同时抄报总署有关业务主管部门。

第七十二条 直属海关的法制部门负责本关直属海关公告的报送备案工作。海关总署法制部门对备案工作进行检查监督。

第七十三条 对于报送备案的直属海关公告，符合形式要求的，海关总署法制部门予以备案登记，不符合规定的，不予备案登记，并可以要求报送海关重新报送。

第七十四条 经备案登记的直属海关公告由海关总署法制部门定期公布目录。

第七十五条 海关总署法制部门对报送备案的直属海关公告，就下列事项进行审查：

（一）是否超越权限；

（二）是否违反上位法的规定；

（三）其他应当审查的内容。

第七十六条 海关总署法制部门可以请求与报送备案的直属海关公告内容相关的业务部门协助提出审核意见，有关业务部门应当予以协助。

第七十七条 经审查，报送备案的直属海关公告超越权限、违反上位法的规定或有其他重大问题的，由海关总署法制部门建议直属海关自行纠正，或者由海关总署法制部门提出处理意见，报署领导决定。

第四章 附 则

第七十八条 海关总署起草法律、行政法规比照本规定所规定的程序办理。

第七十九条 对于违反本规定制定的规范性文件，海关总署可以责令限期改正、对有关规范性文件予以撤销，并可以根据情况对有关单位和责任人员给予通报批评或者行政处分。

第八十条 本规定自2006年1月1日起施行。2002年10月28日公布的《海关规范性文件制定管理办法》同时废止。



略论检察机关处理涉法上访的对策

黄定威


前 言
涉法上访是指一些在已经或应当被执法机关及司法机关，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿的，转而向法律监督机关、上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。由于涉法上访案件反映的问题主要涉及国家司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，司法的效率与公平的问题以及社会纠纷与矛盾的解决机制问题，故其成为了政法工作的重中之重。
检察机关作为国家的法律监督机关，如何处理涉法上访问题就尤为重要。日前，高检院贾春旺检察长就此向全国各级检察机关强调，“要加大解决涉法上访案件的力度，切实抓出实效”。涉法上访问题能否得到较好的处理，关系到社会大局的稳定。因此，有必要对处理涉法上访的对策及建立相关的长效机制等问题进行探讨。

一 、 树立执法为民意识，坚持以人为本

几千年来，老百姓仰仗官家主持公道、化解冤屈是根植于他们骨子里的一个传统。这种文化传承至今，便是上访鸣冤，也就是我们亟待解决的涉法上访。虽然上访作为我国宪法规定的公民的一项权利，然而在现实中却经常遭受各种限制、剥夺与无理的阻碍，使上访者被迫用其他非常手段，增加了社会的不稳定因素。党的十六大报告提出“正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。所以以什么样的态度对待群众的涉法上访，是检察机关处理涉法上访的首要问题。
在自身层面上，检察机关要努力提高检察队伍的政治素养和服务质量。检察干警要牢固树立执法为民的服务意识，不仅要充分认识到做好上访工作的重要性，更要加强业务培训，不断地提高协调能力。在过去的一些老观念里，一些检察人员潜意识地认为上访就是闹事、找茬，将上访人介定为刁民，他们往往戴着有色眼睛看待涉法上访，不问是非曲直，不分具体情况，对一切上访者都采取“一刀切”，厌恶、鄙视甚至利用各种手段将其拒之门外。基于政治文明的要求建立服务型检察院，培育服务型检察队伍的理念正与这种旧观念形成鲜明对比。服务意识要求检察官们始终保持高度的责任心，用自己的热情和干劲真心实意地、不带功利目的地去做服务于人民群众根本利益的好事、实事。面对新形势下处理涉法上访的艰巨任务，检察机关要在人员配备上向控申部门倾斜，可以专门配备具有丰富工作经验、年富力强的同志；还可推行专人值班接访制度，做到着装整齐、挂牌接待、举止文明、“来有迎声、问有答声、走有送声、解决问题有回声”。政治素质过硬，业务水平高的干警轮岗到控申部门，充实了处理涉法上访问题的专门力量，在实践中收到了显著的效果。
在外在层面上，处理涉法上访要坚持以人为本，要努力为上访者营造优越的环境与创造合理的条件。有条件的控申接待室可以配置电脑触摸屏、投影仪、录音机、便民药箱、便民雨伞、沙发，张挂文明用语等。配置电脑触摸屏能让前来控告举报的群众根据自己的需要通过触摸屏了解、查询有关检察业务。配置投影仪可以让前来控告举报的群众观看有关反映检察动态、检察成果的VCD影碟，拉近群众和检察机关的距离。配置录音机的主要目的是在征得举报者同意的情况下对举报内容进行录音，以避免制作笔录的失误。设置便民药箱的主要目的是让前来控申举报不小心感冒发烧的群众能及时得到治疗。同时还可以设立候谈室，如遇来访群众多而接待人员暂时不足时，部分等待接待的群众就可以有一个良好的休息场所，也让满腹怨气的群众能在温馨舒适的环境里静心、安心、放心、舒心地控告或申诉。

二、 完善涉法上访机制，畅通息诉渠道

处理涉法上访问题是一项非常复杂和庞大的工程，必须要长抓不懈。检察机关能否发挥其法律监督的重要作用，为民做主，不在于具体为哪个公民或哪些群众解决了多少问题，而关键在于有没有一套控制和减少涉法上访的长效机制。
首先，要坚持和完善控告申诉首办责任制。检察机关实行首办责任制，把群众涉法上访的问题解决在首次办理环节，解决在基层院，是经实践证明的减少重复上访、越级上访、久诉不息的一项行之有效的工作制度。如实际操作中，通过实行《点名接访、预约上门接访制》和《后备等干部到控申科挂靠锻炼制度》等，架构“大控申”、“大首办”格局，不仅深化检务公开，更及时、有效地解决群众的难题；同时，向来访者发一份《反馈表》，内容包括有“检察院的接待人是谁、态度如何”、“检察院对您申诉、控告、举报的情况答复如何”、“您对检察院的接待工作有何意见和建议”等；然后将每一位来访者所反映的情况都记录在规范的表格当中，并给分管领导、检察长传阅，既保证领导对群众来访情况的及时了解，及时跟踪控申接待服务质量，对干部接访质量进行考评和约束；又严格地落实控申、举报工作岗位的首办责任制，真正推动涉法上访问题的有效解决。
其次，要不断完善检察长接待日制度。将领导接待群众上访变为定期巡回下访，认真向社会公布接待日的安排，指派专人负责，精心甄选，提前约访。针对群众反映领导难见、难找，因而想将情况反映给“一把手”的愿望常常无法实现的情况，为了方便前来咨询和举报的群众找到检察长，将检察长的办公室安排在门口，方便群众会见检察长。既密切联系了群众，又能详细了解案情，从而有利于接谈案件特别是疑难案件的解决。
再次，建立一套严格的、具有针对性与可操作性的案件质量管理体系。案件质量是关系涉法上访数量的重要原因，通过涉法上访，我们能够发现很多执法环节的质量问题。建立一整套严格有效的规范制度，追究因故意或过失行为影响办案质量的人员责任，从源头上堵塞可能出现涉法上访的诱因。这种体系既可严肃追究各业务部门工作中的渎职、失职行为，又可改变工作不负责任、办事拖拉、执法不公、造成当事人长期上访的状况。
最后，开辟处理群众涉法上访案件的绿色通道。针对重大疑难的涉法案件，定期召开公检法及有关行政执法部门的多方联席会议，建立有效的协调机制，包括“联合调查、联合听证、共同答复”等制度，最大限度的做好息诉工作。明确加大和充分发挥检察机关在调解方面的职能，运用非诉说渠道处理涉法上访，努力化解社会矛盾。进一步加大刑事申诉案件的复查力度和刑事赔偿案件的赔偿力度，对经过复查认定是错案的，坚决依法纠正，该赔偿的尽快依法赔偿，增强检察机关的自我纠错能力。要积极与有关部门配合，做好善后工作和保障赔偿决定的落实，注重办案的社会效果。

三 加强联合职能部门，开展内外预防

两会期间，温家宝总理在回答新华社记者关于群众上访问题的提问时指出，解决涉及群众利益的问题，从根本上来说要靠制度，靠政策，靠法律。温总理的这席话，对于检察机关来讲，就是要在打击犯罪、保护群众利益上坚持惩治与保护并重，刑事与民事并重，实体与程序并重。要全面强化诉讼监督，维护司法公正。加强对刑事立案、侦查、审判和刑罚执行活动的监督，既防止打击不力，有注意保障人权。加强对民事审判和行政诉讼的监督，平等保护诉讼当事人的合法利益。海珠区院在控制和减少涉法上访问题上，实行控申联合批捕、公诉等刑检部门的力量，采取源头预防控制措施，取得了不错的效果。
在对外预防控制上，深入开展检察引导侦查，对侦查部门发现、收集、固定、保全、完善证据等工作提出意见和建议；及时发现和纠正侦查活动中的违法行为，保证侦查取证工作依法、客观、及时、全面，确保准确、及时、有力地追诉犯罪；最大限度地保障刑事案件的控诉水平，并根据实际情况需要，不断建立和完善促进刑事案件承办人相互交流和学习的各项机制，建立良好的侦诉协作关系。这就加强了对刑事案件在公安阶段立案和撤案的监督和制约，对侦查过程中的强制措施及可能侵犯公民合法权益的侦查行为的控制与救济。加大对刑事案件及行政案件的审判监督，及时了解影响较大、涉及面广、争议较多案件的判决结果，依法履行法律监督职能，维护公平正义。
在对内预防控制上，严格运用检察裁量权，对批捕、起诉案件的裁量权赋予更加人性化的烙印。一方面严格审查提请逮捕案件、对青少年犯罪不起诉的案件实行听证会制度以及对刑事案件行使求刑权，在法庭上提出量刑建议等，另一方面切实做好不予批准逮捕、不予起诉案件等案件的受害人或利害关系人的思想工作，讲解有关法律原则，增强他们对检察工作的理解和支持。这样不仅提高了司法效率、节约司法成本，尤为重要的是，大批可能存在的涉法上访案件在办理案件的初始阶段得到了合理的解决，从源头上减少群众上访的问题，减少了检察控申部门的后顾之忧。
此外，检察机关在应对可能存在无理上访案件问题上，可以实行《涉法上访人权利义务告知书》制度，通过明确的告知上访人所拥有的相关权利，及其应承担的法律义务，要求上访人对提供的证据的真实性负责并签章确认。当然，界定无理访首先要严格把关，不能简单归类，要多从自身工作上查找原因。对群众就检察机关正在办理的案件进行咨询、查询、反映或者投诉，由控申部门联合相关经办的业务部门热情接待，耐心依法作答，力争把问题解决在基层。要确立一种观点，即“最终妥善处理群众的信访问题才是办好案。”对确属无理上访的，也要向群众宣传法制，耐心解释，引导群众依法信访；对无理缠诉的，要采取批评教育与讲法律讲事实相结合的方法处理。对借上访为名破坏社会秩序的上访人，《涉法上访人权利义务告知书》可起到约束、震慑的作用，为严肃处理违法分子提供有力的证据。

四、 推动控申工作创新，把握时代契机

江泽民同志曾指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”。检察机关处理涉法上访工作，其生命的活力也就在于创新，在于与时俱进。检察机关只有通过创新不断提高处理涉法上访问题的方法、对策，才能真正的成为群众心中的“青天大老爷”。
其一、要实施多层次立体宣传战略，不断掀起处理涉法上访工作的新高潮。检察机关要不断创新举报宣传形式，大力强化控举报的宣传工作，确保与人民群众联系渠道的畅通。其做法是：一是开展《检察服务进社区》系列活动，通过走出院门深入街道理、企业、监狱等开展巡回接访，变群众上访为领导下访，向民众宣传法律法规并努力为民排忧解难。二是积极宣传检务公开。印制精美的“举报须知”、“控告须知”、“申诉须知”、“投诉指南”等十多种宣传小册子，整齐排放在接待室，由群众按需取阅；同时是向群众派发“检察长接待日卡”和“检民联系卡”，在卡上将检察院的地址、路线图、联系电话、主要职能列明，以方便群众及时联系。三是在检察院门口宣传栏刊登举报专栏。四是在控申接待室安装举报专用的语音信箱。五是设立举报奖励基金，为举报有功的人颁发奖金。六是除经常性地到有关单位上好法制课外，还经常性到街道、学校、看守所张挂举报图片，积极开展社会治安综合治理。七是积极认真开展“举报宣传周”活动。
其二、积极开展“网上上访”活动，努力推进上访活动的便捷化。检察院的举报中心在互联网上专门开辟网站，既可以便于群众在互联网上上访，也便于检察机关依法处理上访工作的更广泛宣传，促使检察院的控申工作不断迈入现代化、透明化的轨道，为今后有困难群众更贴心更信任地向检察院上访举报奠定了更为坚实的基础。
其三、急群众之所急，真诚为一方弱者送温暖。群众找检察机关控告申诉、反映情况的，属于检察职权范围内的，我们要积极解决，决不推诿；即使是不属于我们职权范围的，如果能变通，想想办法，我们也要管；实在办不了，也要给群众出出主意。决不随便安排个人，说几句就将群众打发走。不能以职权范围为理由，把投诉无门的老百姓推出去。老百姓不懂什么职权范围，就认为你是国家机关，是代表党、政府在行使权力的。我们检察机关有责任托举社会弱者，为他们送去关心和温暖，助他们度过生活难关。这才是处理涉法上访问题的本质所在。
涉法上访问题，由来已久，解决这个问题也绝非一朝一夕。检察机关必须从维护人民群众的根本利益和社会稳定的角度出发，正确引导和梳理有关涉法上访问题。只有不断提高检察机关服务人民、服务社会的本领，才能做好维护社会正义坚强后盾，做好人民利益的守护神。